بررسی تطبیقی روش‌های آینده‌نگر و گذشته‌نگر در تحلیل تأخیرات زمانی پروژه‌های EPC ایران

بررسی تطبیقی روش‌های آینده‌نگر و گذشته‌نگر در تحلیل تأخیرات زمانی پروژه‌های EPC ایران

در پروژه‌های EPC (مهندسی، تأمین تجهیزات و ساخت) مدیریت زمان و تأخیرات اهمیتی حیاتی دارد. روش محاسبه و تحلیل تأخیرات زمانی می‌تواند آینده‌نگر (Prospective) یا گذشته‌نگر (Retrospective) باشد. انتخاب هر یک از این روش‌ها آثار حقوقی، مالی و قراردادی متفاوتی به دنبال دارد و در سرنوشت دعاوی پیمانکاری و تصمیمات داوری تأثیرگذار است. در ایران، اسناد همسان EPC طی بخشنامه‌های مختلف تکامل یافته‌اند. بخشنامه 5490 جدید مصوب 1403 شروط عمومی پیمان‌های EPC صنعتی روش آینده‌نگر را در بررسی تأخیرات مدنظر قرار داده، در حالی که بخشنامه 4311 (شروط عمومی پیمان‌های سنتی‌تر) رویکرد گذشته‌نگر را دنبال می‌کند. همچنین بخشنامه 5490 قدیم نسخه‌های پیشین شروط عمومی EPC) بین این دو رویکرد قرار داشته است. تطبیق این اسناد با فیدیک نقره‌ای 2017 (FIDIC Silver Book 2017) به‌عنوان الگوی بین‌المللی  و پروتکل تأخیر SCL 2017 (انجمن حقوق ساخت‌وساز انگلستان) می‌تواند تصویر جامعی از نقاط افتراق و اشتراک آن‌ها ارائه دهد.

در این مقاله، ابتدا مفاهیم و مبانی روش‌های آینده‌نگر و گذشته‌نگر در تحلیل تأخیرات تعریف می‌شود. سپس بندهای قانونی و مواد مرتبط در بخشنامه‌های 5490 جدید، 5490 قدیم و 4311 به‌صورت دقیق ماده‌به‌ماده تحلیل و مقایسه می‌گردد. توصیه‌ها و اصول فیدیک 2017 – به‌ویژه ماده 8.5 درباره تمدید مدت  و راهنمایی‌های پروتکل SCL 2017 پیرامون روش‌های Prospective و Retrospective بررسی خواهد شد. یک جدول تطبیقی با ذکر شماره مواد قانونی، تفاوت‌های کلیدی این اسناد را نشان می‌دهد. در ادامه، تأثیر عملی این تفاوت‌ها در مدیریت پروژه، طرح ادعاهای پیمانکاری و رسیدگی‌های داوری و نیز آثار مالی و قراردادی هر روش در پروژه‌های EPC ارزیابی می‌شود. سرانجام در نتیجه‌گیری، با توجه به شرایط قراردادی ایران، بهترین رویکرد پیشنهادی ارائه خواهد شد.

تعاریف: روش آینده‌نگر در برابر روش گذشته‌نگر

روش آینده‌نگر (Prospective Delay Analysis): در این رویکرد، تأثیر رویدادهای تأخیر بر برنامه زمان‌بندی به‌صورت پیش‌نگرانه و همزمان با وقوع آن‌ها تحلیل می‌شود. تمرکز اصلی بر پیش‌بینی اثر تأخیر بر فعالیت‌های باقی‌مانده پروژه است؛ به عبارت دیگر، سناریویی فرضی تهیه می‌شود که در آن تأخیر حادث‌شده به برنامه زمان‌بندی وارد شده و پیامد آن بر تاریخ اتمام پروژه محاسبه می‌گردد. این روش معمولاً مستلزم داشتن برنامه زمان‌بندی بروز و منطقی (Networked Schedule) است و از تکنیک‌هایی مانند تحلیل Time Impact Analysis یا Impacted As-Planned استفاده می‌کند. مزیت کلیدی آینده‌نگر آن است که تصمیم‌گیری درباره تمدید زمان را به‌صورت همزمان و نزدیک به رویداد تأخیر امکان‌پذیر می‌کند؛ در نتیجه پیمانکار پیش از اتمام پروژه از تکلیف زمانی خود آگاه شده و از خسارات تأخیر (جرایم دیرکرد) برای دوره‌های موجه معاف می‌شود. پروتکل SCL 2017 نیز تصریح می‌کند که طرفین قرارداد باید تا حد امکان آثار زمانی رویدادهای تأخیرزا را همزمان با پیشرفت کار رسیدگی کنند و از رویکرد «صبر کن ببینیم چه می‌شود» اجتناب کنند. به بیان دیگر، رسیدگی contemporaneous به تأخیرات (حین اجرای پروژه) مطلوب است تا زمان تکمیل پروژه «مجهول» و یا بلاتکلیف نشود. فیدیک 2017 نیز رویکرد مشابهی دارد که بعدتر به آن خواهیم پرداخت.

روش گذشته‌نگر (Retrospective Delay Analysis): در این رویکرد، تأثیر تأخیرات پس از وقوع و عمدتاً در پایان پروژه یا حداقل پس از سپری‌شدن بخش قابل‌توجهی از کار، بررسی می‌شود. تمرکز این روش بر یافته‌های تاریخی و واقعی پروژه است. بدین صورت که با مقایسه برنامه اولیه (یا برنامه‌های به‌هنگام‌نشده) با برنامه اجراشده (As-Built) و مستندات واقعی، میزان تأخیرات مجاز و غیرمجاز تعیین می‌گردد. روش‌های گذشته‌نگر مانند Windows Analysis یا Collapsed As-Built، تأثیر تأخیر را بر اساس مسیر بحرانی واقعی که طی پروژه شکل گرفته است محاسبه می‌کنند. مزیت این روش در آن است که به واقعیت‌های حادث‌شده تکیه دارد و لذا از عدم قطعیت‌های پیش‌بینی جلوگیری می‌کند؛ اما عیب بزرگ آن، تعویق در تعیین تکلیف زمانی پیمانکار تا پایان کار است. پروتکل SCL تأیید می‌کند که اگر ارزیابی تمدید زمان بعد از تکمیل کارها صورت گیرد، دیگر تحلیل پیش‌نگرانه (prospective) مناسب نخواهد بود و باید از روش‌های گذشته‌نگر بهره گرفت. همچنین تجارب بین‌المللی نشان می‌دهد که مراجع حل اختلاف در مواردی که پروژه خاتمه یافته، تمایل بیشتری به پذیرش تحلیل‌های گذشته‌نگر دارند؛ چنان‌که در یک منبع فارسی نیز اشاره شده: دادگاه‌ها در حال رفتن به سوی اولویت روش‌های گذشته‌نگر هستند و پروتکل SCL روش‌های گذشته‌نگر برای تحلیل تأخیر، زمانی که کارها کامل شده است، می‌پذیرد. به بیان ساده، هرچند در حین اجرای قرارداد روش آینده‌نگر ارجح است، اما در دعاوی مطرح‌شده پس از اتمام پروژه معمولاً تحلیل گذشته‌نگر مبنای قضاوت قرار می‌گیرد.

فلذا روش آینده‌نگر برای مدیریت همزمان تأخیرات و جلوگیری از تشدید اختلافات طراحی شده و به‌عنوان بهترین رویه در طول اجرای پروژه توصیه می‌شود؛ در حالی که روش گذشته‌نگر به تحلیل پس از واقعه تکیه دارد و در شرایطی که ارزیابی‌ها به تعویق افتاده یا پروژه پایان یافته، به‌کار می‌آید. در ادامه خواهیم دید که این دو فلسفه در مقررات ایران (بخشنامه‌های 4311 و 5490) چگونه بازتاب یافته‌اند و چه تحولاتی در این زمینه رخ داده است.

تحلیل بخشنامه 5490 جدید ، رویکرد آینده‌نگر در تمدید مدت پیمان

بخشنامه 5490 جدید  مجموعه شرایط عمومی، خصوصی و موافقت‌نامه همسان برای پیمان‌های EPC صنعتی را ارائه می‌دهد. این بخشنامه در ماده 64 صراحتاً به (تغییرات مدت پیمان) پرداخته و فصل دوازدهم آن، موضوع تأخیرات، تعلیق، خاتمه و فسخ پیمان را پوشش می‌دهد. در اینجا مهم‌ترین نکات بخشنامه جدید پیرامون تحلیل تأخیرات زمانی و تمدید مدت را بررسی می‌کنیم:

۱. شرایط مجاز برای تمدید مدت (عوامل تأخیر موجه): در بند 64-1-1  بخشنامه 5490 جدید، فهرستی از رویدادها و شرایطی که پیمانکار در صورت وقوع آن‌ها استحقاق تمدید مدت پیمان را دارد، ذکر شده است. این شرایط شامل مواردی چون: تغییر کار به دستور کارفرما که باعث افزایش مدت شود (بند 64-1-1-1)، تعلیق یا توقف کارها توسط کارفرما (64-1-1-2)، تأخیر در پرداخت‌های کارفرما (64-1-1-3)، بروز حوادث قهریه و شرایط ویژه خارج از کنترل (64-1-1-4)، تغییر قوانین و مقررات مؤثر بر اجرا (64-1-1-5)، شرایط جوی استثنایی غیرقابل‌پیش‌بینی (64-1-1-6)، کشف اشیاء تاریخی و باستانی که کار را متوقف کند (64-1-1-7)، تصمیم کارفرما درباره بکارگیری پیمانکاران دیگر در محدوده کار (64-1-1-8) و سایر عوامل غیرقابل پیش‌بینی که ناشی از قصور پیمانکار نباشد (64-1-1-9). این بندها عملاً معادل موارد تأخیر مجاز در قراردادهای بین‌المللی (مانند فیدیک) هستند و محدوده عوامل Employer’s Risk را مشخص می‌کنند. فقط در صورت وقوع یکی از این موارد است که افزایش مدت پیمان مجاز خواهد بود. بنابراین بخشنامه جدید چارچوب روشنی برای تشخیص تأخیرات مجاز فراهم کرده است.

۲. فرآیند اعلام و رسیدگی به تأخیر (روش آینده‌نگر): مهم‌ترین وجه تمایز 5490 جدید، روند پیش‌بینی‌ شده برای طرح و بررسی درخواست تمدید زمان است. مطابق بند 1-2-1-64 پیمانکار مکلف است ظرف مدت 14 روز از وقوع هر یک از شرایط مشمول تأخیر، موضوع را همراه مستندات به مشاور کارفرما اعلام کند. این مهلت 14 روزه برای اعلام اولیه تأخیر به مشاور (با رونوشت به کارفرما) تعیین شده است تا مسئله در نزدیک‌ترین زمان به وقوع حادثه مطرح شود. سپس تصریح شده که پیمانکار باید پس از پایان یافتن آن شرایط تأخیرزا (مثلاً پایان دوره تعلیق یا رفع مانع)، مدارک تکمیلی و مستندات خود را برای بررسی نهایی ارائه دهد. این بدان معناست که 5490 جدید دو گام برای مطالبه تمدید در نظر گرفته است: یکی اعلام به‌موقع تأخیر در خلال وقوع آن، و دیگری ارائه درخواست تفصیلی پس از خاتمه رویداد تأخیر. اگر پیمانکار گام اول را انجام ندهد (اطلاع در مهلت مقرر ندهد)، طبق تبصره 1 همان ماده، مدت پیمان در ارتباط با آن موضوع تمدید نخواهد شد مگر آنکه کارفرما دلایل تأخیر در اطلاع‌رسانی را موجه تشخیص دهد. بنابراین تأخیر در اعلام، به از دست رفتن حق تمدید زمان می‌انجامد (مشروط بر عدم قبول عذر توسط کارفرما) ، حکمی که اهمیت اعلامیه‌های به‌موقع را نشان می‌دهد.

پس از ارائه درخواست توسط پیمانکار، وظایف مشاور و کارفرما آغاز می‌شود. مشاور کارفرما مهلت مشخصی (28 روز از دریافت درخواست تکمیلی پیمانکار) دارد تا درخواست تمدید مدت را بررسی کرده و نظر خود را به کارفرما اعلام کند. کارفرما نیز باید ظرف 14 روز پس از دریافت نظر مشاور، تصمیم نهایی در خصوص میزان تمدید مدت را ابلاغ کند. در صورتی‌که مشاور در مهلت مقرر نظر ندهد، تبصره 2 پیش‌بینی کرده که پیمانکار می‌تواند مستقیماً از کارفرما درخواست رسیدگی کند و کارفرما موظف است موضوع را بررسی و در مهلت تعیین‌شده تصمیم‌گیری کند. بدین ترتیب، بخشنامه 5490 جدید یک فرآیند زمان‌بندی‌شده و شفاف را برای رسیدگی به تأخیرات ترسیم کرده است که در آن هر یک از ارکان (پیمانکار، مشاور، کارفرما) وظیفه دارند به‌موقع اقدام کنند. این رویکرد آشکارا بیانگر تمایل قانون‌گذار به روش آینده‌نگر است؛ چرا که تعیین تکلیف تمدید مدت را به همان مقطع وقوع تأخیر موکول می‌کند، نه پایان پروژه.

۳. نهایی‌سازی تمدیدها و برنامه جبرانی: با وجود تأکید بر رسیدگی همزمان، بخشنامه تصریح می‌کند که در پایان مدت پیمان باید تمامی درخواست‌های تمدید پیمانکار بررسی و نتایج آن لحاظ شود. به عبارت دیگر، اگر بنا به هر دلیلی تا خاتمه مدت پیمان برخی درخواست‌های تمدید بلاتکلیف مانده باشد، پیش از اتمام رسمی پروژه تمامی آن‌ها باید تعیین‌تکلیف و مدت پیمان با احتساب تمامی تمدیدهای مجاز اعلام گردد. همچنین یک تبصره مهم اضافه شده که در صورتی‌که در پایان مدت تمدیدشده هم کار به اتمام نرسیده باشد، کلیه مفاد پیمان همچنان نافذ است و پیمانکار باید طبق برنامه زمان‌بندی جدید کار را ادامه دهد. این بدان معنی است که حتی اگر پروژه از مدت تمدیدشده نیز تجاوز کند (به علت تأخیرات مجاز جدید یا افزایش دامنه کار، قرارداد خاتمه نمی‌یابد و زمان تکمیل جدیدی تعیین می‌شود تا پیمانکار کار را تکمیل کند. چنین حکمی مانع از آن می‌شود که پروژه بدون تاریخ پایان مشخص رها شود یا مفهوم حقوقی (بلاتکلیفی مدت پیمان) (Time at Large) رخ دهد. در واقع هر زمان تأخیر مجاز احراز شود، مدت پیمان افزایش می‌یابد و تاریخ اتمام جدیدی تعیین می‌شود؛ این اصل با آنچه در پروتکل SCL و نیز شرط 8.5 فیدیک 2017 آمده، همخوانی دارد که در ادامه توضیح می‌دهیم.

علاوه بر این، بخشنامه جدید به‌روز کردن برنامه زمان‌بندی را نیز بخشی از فرآیند تمدید قرار داده است. در متن ماده 64-1-2 (بند پایانی 64-1-2-1) آمده است که پس از تعیین مدت تمدید و توافق طرفین، برنامه زمانی کارهای باقیمانده توسط پیمانکار اصلاح شده و ضمیمه پیمان می‌گردد. هرچند این عبارت در سند 5490 قدیم دیده می‌شود، در 5490 جدید نیز مفهوم آن حفظ شده که پیمانکار باید برنامه را مطابق تمدیدهای اعطا‌شده، به‌روزرسانی کند. این نکته تأکیدی است بر پیوند میان تمدید زمان و برنامه‌ریزی پروژه: اعطای تمدید بدون بازبینی زمان‌بندی اجرایی کافی نیست و باید مسیر بحرانی جدید و زمان‌های تکمیل بازتعریف شوند. به بیان دیگر، رویکرد آینده‌نگر مستلزم آن است که برنامه زمان‌بندی به عنوان یک ابزار زنده مدیریتی پس از هر تمدید تعدیل گردد.

نتیجتا مقررات این بخشنامه نشان می‌دهد ایران در شرایط عمومی جدید EPC، همسو با استانداردهای بین‌المللی، تحلیل تأخیرات را از نوع آینده‌نگر مدنظر قرار داده است. الزام پیمانکار به اعلام فوری تأخیر، محدودیت زمانی برای تصمیم‌گیری مشاور و کارفرما، و نافذ بودن تمدیدها در طول اجرای پروژه، همگی تضمین می‌کند که تمدید مدت پیمان یک فرآیند پویا و مستمر طی اجرای قرارداد باشد نه یک اقدام تأخیری در انتهای کار. این امر فواید متعددی دارد: اولاً پیمانکار بابت دوره‌های تأخیر مجاز، از جرایم تأخیر و فشار ناشی از آن معاف می‌شود و می‌تواند برنامه خود را مجدداً تنظیم کند؛ ثانیاً کارفرما از بلاتکلیف شدن تاریخ اتمام کارها جلوگیری کرده و امکان برنامه‌ریزی مجدد برای بهره‌برداری یا تحویل پروژه را می‌یابد؛ و ثالثاً بسیاری از اختلافات بالقوه در همان زمان وقوع حل‌وفصل می‌شوند و به مرحله حاد دعوی پس از اتمام پروژه نمی‌رسند. البته اجرای موفق این رویکرد مستلزم توانمندی مدیریت پروژه است: پیمانکار باید نظام کنترل پروژه فعالی داشته باشد تا بتواند در 14 روز مستندات لازم را فراهم کند، مشاور باید دانش تحلیل تأخیر و مسیر بحرانی را برای ارزیابی فوری ادعا داشته باشد، و کارفرما نیز باید فرآیند تصمیم‌گیری چابکی برای تمدید مدت فراهم کند. به هر روی، بخشنامه 5490 جدید بستر حقوقی لازم را مهیا کرده و گامی مثبت در جهت همگامی با توصیه‌های پروتکل SCL و فیدیک به شمار می‌آید.

تحلیل بخشنامه 5490 ، رویکرد ترکیبی با گرایش آینده‌نگر

پیش از تصویب بخشنامه جدید در سال 1403، شروط عمومی پیمان‌های EPC صنعتی تحت بخشنامه‌ای معروف به 5490 قدیم  اجرا می‌شد. 5490 قدیم در زمان خود یک قالب پیشرو برای قراردادهای طرح و ساخت صنعتی بود. بررسی ماده 64 در 5490 قدیم (مشابه 5490 جدید) حائز نکات زیر است:

۱. شرایط تأخیر مجاز: ماده 64 قدیم نیز دقیقاً مانند نسخه جدید، لیستی از موارد موجه برای تمدید مدت پیمان ارائه کرده بود. بندهای 64-1-1 تا 64-1-8 در این سند به‌ترتیب شامل: دستور تغییر کار (که مدت را افزایش دهد)، عدم انجام برخی تعهدات کارفرما مرتبط با کار (که مانع اجرای به‌موقع بخشی از کار شود)، بروز شرایط قهری (فورس ماژور)، تغییر قوانین و مقررات مؤثر بر کار، شرایط جوی استثنایی، تصمیم کارفرما به استفاده از پیمانکار دیگر در محدوده پیمان، تعلیق کار طبق ماده 65، و سایر عوامل غیرقابل‌پیش‌بینی خارج از قصور پیمانکار. این موارد ماهیتاً تفاوتی با فهرست بخشنامه جدید ندارند و نشان می‌دهد چارچوب کلی عوامل تاخیر مجاز از همان ابتدا در اسناد EPC ایران پیش‌بینی شده بود.

۲. فرآیند درخواست تمدید: تفاوت اصلی 5490 قدیم در روند پیگیری تأخیرات است. متن بند 64-1 (پس از فهرست عوامل) بیان می‌دارد:در اثر هر یک از شرایط یادشده، پیمانکار درخواست تمدید مدت پیمان را همراه با اسناد و مدارک مثبته به کارفرما تسلیم می‌کند، تا پس از بررسی کارفرما و توافق دو طرف، مدت تمدید مشخص و ملاک عمل قرار گیرد. چند نکته مهم در این عبارت وجود دارد: نخست آن‌که پیمانکار باید درخواست تمدید ارائه دهد (یک وظیفه برعهده پیمانکار تعریف شده) که باید همراه مدارک مثبته باشد ، بنابراین ارائه مستندات از همان ابتدا شرط شده است. دوم این‌که گیرنده اولیه درخواست خود کارفرما است (با کپی به مشاور ذیل بند نیامده، هرچند در عمل احتمالاً از طریق مشاور اقدام می‌شده است). سوم، تصمیم‌گیری درباره تمدید به (بررسی کارفرما و توافق دو طرف)موکول شده است. این جمله به‌روشنی نشان می‌دهد که در 5490 قدیم، اعطای تمدید مبتنی بر مذاکره و توافق پیمانکار و کارفرما بوده و نقش مشاور به‌عنوان داور اولیه تصریح نشده بود. در واقع کارفرما پس از بررسی دلایل، باید موافقت خود را با تمدید اعلام کند و پیمانکار نیز نسبت به میزان تمدید به توافق برسد؛ تنها در این صورت مدت اضافه‌شده به عنوان مدت جدید پیمان لحاظ می‌شود.

نکته چهارم این است که ماده مزبور در ادامه می‌گوید پس از تعیین مدت تمدید و توافق طرفین، برنامه زمانی قسمت‌های باقیمانده کار توسط پیمانکار اصلاح و ضمیمه پیمان گردد. این الزام بروزرسانی برنامه در 5490 قدیم نیز وجود داشته و شباهت آن با بخشنامه جدید مشهود است.

۳. زمان رسیدگی به تمدید: در 5490 قدیم، مهلت زمانی مشخصی برای ارائه درخواست یا تصمیم‌گیری کارفرما تصریح نشده بود. برخلاف نسخه 1403 که 14 روز و 28 روز را تعیین کرده، در متن 1380 عباراتی نظیر “فوراً” یا مدت معینی دیده نمی‌شود. با این حال می‌توان استنباط کرد که منطق حاکم، رسیدگی در نزدیک‌ترین زمان ممکن پس از وقوع هر رویداد بوده است؛ زیرا قید شده که پیمانکار “در اثر هر یک از شرایط” باید درخواست را ارائه کند، نه این‌که صبر کند تمام تأخیرات جمع شوند. همچنین الزام به اصلاح برنامه زمان‌بندی پس از هر تمدید، نشان می‌دهد که تمدیدها می‌توانستند به‌تدریج و طی پروژه واقع شوند. بنابراین، 5490 قدیم را می‌توان یک رویکرد نیمه‌آینده‌نگر دانست: از یک سو تأکید داشته پیمانکار بلافاصله پس از هر رویداد مطالبه تمدید کند و برنامه را تنظیم مجدد نماید، اما از سوی دیگر نتیجه را منوط به توافق نهایی طرفین کرده که می‌توانست چانه‌زنی در انتهای پروژه را نیز شامل شود. در عمل، نبود جدول زمانی الزام‌آور برای پاسخ کارفرما، احتمال به تعویق افتادن تصمیم‌گیری تا پایان کار را افزایش می‌داد.

۴. مقایسه با بخشنامه جدید: جمع‌بندی این است که بخشنامه 5490 قدیمی گام مهمی به سمت روش آینده‌نگر برداشته بود (در قیاس با شرایط عمومی سنتی 4311 که بعداً بحث می‌شود، اما به صراحت و سخت‌گیری نسخه 1403 نبود. مهم‌ترین ضعف رویکرد قدیم اتکا بر توافق دو جانبه بدون مکانیزم داوری مشاور و نبود ضرب‌الاجل‌های زمانی برای تصمیم‌گیری بود. همین امر احتمال می‌داد که اگر اختلافی در خصوص میزان تأثیر تأخیر بین کارفرما و پیمانکار بروز کند، موضوع تا پایان پروژه معطل بماند. در مقابل، بخشنامه جدید 1403 با وارد کردن نقش فعال مشاور به عنوان ارزیابی‌کننده مستقل تأخیر و تعیین بازه‌های زمانی معین برای اقدام هر طرف، مسیر را برای اعمال واقعی رویکرد آینده‌نگر هموارتر کرده است. بنابراین می‌توان گفت 5490 جدید نقایص فرآیندی 5490 قدیم را برطرف نموده و چارچوب کارآمدتری جهت رسیدگی همزمان به تأخیرات ارائه داده است.

تحلیل بخشنامه 4311 (شروط عمومی پیمان رایج) ، رویکرد گذشته‌نگر در تمدید مدت

این شرایط عمومی که برای اغلب پیمان‌های عمرانی تابع فهرست‌بها به‌کار می‌رفت، در زمان خود چارچوب استاندارد قراردادهای دولتی را تشکیل می‌داد. در این سند، ماده 30 شرایط عمومی پیمان به “مدت پیمان” و تغییرات آن اختصاص یافته است. رویکرد این ماده به شکل بارزی گذشته‌نگر است. در ادامه، مفاد کلیدی ماده 30 بخشنامه 4311 را بررسی می‌کنیم:

۱. موارد مجاز تأخیر: بند (الف) ماده 30 شرایط عمومی پیمان، مشابه بخشنامه‌های EPC، مواردی را فهرست کرده که چنانچه رخ دهند و باعث تأخیر در اجرای کار شوند، پیمانکار می‌تواند درخواست تمدید مدت پیمان بنماید. این موارد عبارتند از: تغییرات منجر به افزایش کار (بندهای مرتبط با ماده 29 که درباره تغییر مقادیر کار است)، تغییر اساسی در نقشه‌های اجرایی یا مشخصات فنی به دستور کارفرما یا مهندس مشاور، تأخیر در تحویل کارگاه، نقشه‌ها یا دستورکارها از سوی کارفرما بیش از زمان پیش‌بینی‌شده، مشروط بر اینکه پیمانکار برنامه تفصیلی خود را ارائه کرده باشد، تأخیر در تأمین مصالحی که فروش آن‌ها با حواله کارفرماست (مثلاً سهمیه‌بندی)، حوادث قهریه و همچنین کشف آثار باستانی (مطابق مواد 43 و 26 شرایط عمومی)، محدودیت‌های ورودMaterials و تجهیزات (بند “ب-ز” ماده 20 شرایط خصوصی)، به حالت تعلیق درآمدن کار طبق ماده 49 شرایط عمومی، وضع قوانین و مقررات جدید مؤثر بر مدت اجرا، عدم تأمین به‌موقع منابع مالی توسط کارفرما (تعهدات مالی درج‌شده در اسناد پیمان) و سایر موارد خارج از قصور پیمانکار به تشخیص کارفرما. این فهرست جامع نشان‌دهنده عوامل مجاز تأخیر در پیمان‌های سنتی است. شباهت بسیار آن با موارد ذکرشده در اسناد EPC حاکی از یک منطق یکسان در شناسایی Risk Events می‌باشد.

۲. فرآیند رسیدگی به درخواست تمدید: ماده 30 شرایط عمومی رویه‌ای دو مرحله‌ای را مقرر کرده است:

مرحله قبل از اتمام مدت پیمان: پیمانکار باید در طول اجرای کار، پس از وقوع هر مورد از عوامل مذکور، درخواست تمدید مدت پیمان را با ارائه محاسبات و دلایل توجیهی به مهندس مشاور تسلیم کند. مهندس مشاور پس از بررسی و تأیید، مراتب را برای اتخاذ تصمیم به کارفرما گزارش می‌نماید. کارفرما تصمیم خود را اعلام و توسط مشاور به پیمانکار ابلاغ می‌کند. (در برخی نسخ آمده که کارفرما نتیجه را به پیمانکار ابلاغ نماید). بنابراین تا اینجا، فرآیند ظاهراً پیش‌بینی کرده که پیش از انقضای مدت پیمان، امکان اعطای تمدید وجود داشته باشد. اما ادامه ماده شرایط ویژه‌ای را مطرح می‌کند:

مرحله پس از انقضای مدت پیمان (رسیدگی نهایی): بند (ج) ماده 30 تصریح می‌کند: در پایان مدت اولیه پیمان یا هر تمدید مدت پیمان، اگر کار به اتمام نرسیده باشد، مهندس مشاور با کسب نظر پیمانکار و با توجه به موارد بند “الف”، علل تأخیر کار را بررسی می‌کند و مدت تأخیرهای مجاز و غیرمجاز را با توافق پیمانکار تعیین می‌نماید؛ سپس نظر کارفرما را در مورد میزان مجاز یا غیرمجاز بودن تأخیرها اعلام می‌کند و معادل مدت تأخیر مجاز، مدت پیمان را تمدید می‌نماید.». این عبارت سنگ‌بنا‌ی رویکرد گذشته‌نگر در شرایط عمومی است. مطابق آن:

• ملاک نهایی برای تمدید، رسیدگی در پایان مدت پیمان است (چه مدت اولیه، چه دوره‌های تمدید موقت قبلی).
• مهندس مشاور باید علل تأخیرات واقع‌شده را به تفکیک سهم پیمانکار و کارفرما بررسی کند؛ یعنی تعیین کند چه مقدار تأخیر مجاز/موجه (ناشی از کارفرما یا عوامل قهریه) و چه مقدار غیرمجاز (قصور پیمانکار) رخ داده است. این بررسی با مشارکت پیمانکار انجام می‌شود و توافق وی نیز باید جلب شود.
• بر اساس نتیجه این بررسی، فقط به میزان تأخیرات مجاز، پیمان تمدید می‌گردد. به بیان دیگر، هر مدت زمانی که پیمانکار در اثر عوامل موجه دیر کرده باشد به او داده می‌شود و مدت پیمان عقب می‌افتد؛ تأخیرات غیرمجاز وی کماکان تأخیر در تکمیل تلقی شده و مشمول خسارت تأخیر خواهد بود.

در همین بند افزوده شده که نظر کارفرما درباره تشخیص تأخیر مجاز/غیرمجاز نیز باید توسط مشاور به پیمانکار اعلام شود. بدین‌ترتیب، کارفرما مرجع نهایی تأیید یا رد پیشنهاد مشاور در خصوص میزان تمدید است.

تبصره‌ها : بند (د) ماده 30 تأکید می‌کند که تمدید مدت پیمان فقط یک‌بار براساس هر یک از عوامل بند الف انجام می‌شود و تأخیرهای همزمان ناشی از چند عامل مختلف فقط یک بار محاسبه می‌شود. مفهوم این قسمت آن است که اگر چند دلیل موجه به طور همزمان باعث یک دوره تأخیر شوند، برای آن دوره تنها یک تمدید لحاظ می‌گردد و دچار تداخل افزایشی نمی‌شود (اجتناب از Double Counting تأخیرها). این حکم شبیه اصل SCL است که می‌گوید تأخیر همزمان پیمانکار نباید تمدید زمان ناشی از تأخیر کارفرما را کاهش دهد (یعنی اثر یک دوره تأخیر تنها یک‌بار در برنامه محسوب می‌شود). همچنین بند (هـ) ماده 30 عنوان می‌کند اگر پیمانکار با نظر مشاور یا تصمیم کارفرما مخالف باشد، می‌تواند بر اساس ماده 53 شرایط عمومی (حل اختلاف) موضوع را پیگیری نماید. این پیش‌بینی امکان طرح ادعا/داوری پس از طی این فرآیند را مجاز می‌شمارد.

۳. جمع‌بندی ویژگی‌های 4311: همان‌گونه که ملاحظه شد، شرایط عمومی قدیمی (4311) صریحاً تصمیم‌گیری نهایی درباره تمدید مدت را به انتهای کار موکول کرده است. هرچند پیمانکار می‌تواند در طول اجرا درخواست تمدید ارائه دهد و مهندس مشاور حتی می‌تواند پیش از پایان مدت پیمان توصیه تمدید کند، اما قطعیت یافتن میزان تمدید وابسته به رسیدگی جامع در پایان پروژه است. این دقیقاً تعریف یک روش گذشته‌نگر است: پیمانکار باید تا پایان کار صبر کند تا تمامی تأخیرات رخ‌داده جمع‌آوری شده و میزان قصور هر طرف سنجیده شود؛ آنگاه مدت پیمان به اندازه مجموع تأخیرات مجاز افزایش می‌یابد و تاریخ پایان واقعی تعیین می‌گردد. در این فاصله، از منظر قراردادی، پیمانکار اگر از مدت پیمان تجاوز کند در تعلیق حقوقی قرار می‌گیرد: کارفرما می‌تواند تا زمان تصمیم نهایی، تأخیرات را غیرمجاز تلقی کرده و خسارت تأخیر (جرایم) را طبق ماده 50 مطالبه کند، مگر آنکه بعداً بخشی از آن تأخیرات مجاز شناخته شده و مدت تمدید داده شود. این روش اگرچه حقوق کارفرما را برای اعمال فشار زمانی حفظ می‌کند، اما از دید مدیریت پروژه معایب جدی دارد: پیمانکار در طول اجرا اطمینان ندارد که چه میزان زمان برای اتمام کار در اختیار خواهد داشت و همواره با تهدید جریمه روبروست؛ کارفرما نیز تصویر روشنی از تاریخ تکمیل پروژه ندارد و ممکن است برنامه‌ریزی بهره‌برداری یا اقدامات خود را نتواند قطعی کند؛ مهم‌تر آن‌که بسیاری از اختلافات به انتهای پروژه موکول می‌شوند و زمینه تشدید claims فراهم می‌آید. در واقع، رویکرد 4311 مصداق همان (صبر کن در پایان خواهیم دید) است که پروتکل SCL نسبت به آن هشدار می‌دهد.

از منظر فنی، اجرای موفق روش گذشته‌نگر مستلزم ثبت دقیق وقایع و برنامه‌های به‌روز پروژه است، چرا که در پایان کار باید بتوان علل تأخیر را تفکیک کرد و تأثیر هر رویداد را بر مسیر بحرانی مشخص نمود. در عمل، بسیاری از پیمانکاران و مشاوران داخلی در طی اجرای پروژه‌ها به‌روزرسانی منظم برنامه زمان‌بندی یا مستندسازی دقیق تأخیرات را انجام نمی‌دادند؛ لذا در زمان تهیه لایحه تأخیرات (Delay Report) پس از اتمام کار، با کمبود اطلاعات مواجه می‌شدند. به تعبیر یک منبع آموزشی مدیریت ادعا: استفاده از روش‌های گذشته‌نگر در حالتی که پروژه به اتمام نرسیده باشد پیشنهاد نمی‌شود … زیرا اثرات تأخیر در فعالیت‌های تکمیل‌نشده هنوز مشخص نیست . حتی اگر تأخیر تمام شده باشد، اثر آن بر فعالیت‌های پس‌نیاز ادامه خواهد داشت. این بیان مؤید آن است که اگر در حین پروژه، ارزیابی retrospective انجام شود نتایج آن قطعی نخواهد بود چون شرایط آینده پروژه تغییر می‌کند؛ بنابراین عملاً باید تا خاتمه صبر کرد و همین امر عدم قطعیت را افزایش می‌دهد.

با مقایسه 4311 و 5490‌ها می‌توان دید که تغییری پارادایمیک از رویکرد گذشته‌نگر به آینده‌نگر در پیمان‌های ایران رخ داده است. جدول تطبیقی انتهای مقاله خلاصه این تفاوت‌ها را ارائه می‌کند. اما پیش از آن، شایسته است برای تکمیل بحث، مروری بر اصول حاکم در فیدیک 2017 و پروتکل SCL داشته باشیم تا مشخص شود اسناد داخلی ایران تا چه حد با استانداردهای جهانی همسو هستند.

مقایسه با فیدیک نقره‌ای 2017 ، تمدید مدت پیمان در شرایط عمومی بین‌المللی

فیدیک (FIDIC) کتاب نقره‌ای 2017 به عنوان شرایط عمومی قراردادهای EPC/کلیدگردان بین‌المللی شناخته می‌شود. این نسخه جدید فیدیک تغییرات و به‌روزرسانی‌های قابل توجهی نسبت به نسخه 1999 دارد. در زمینه تأخیرات زمانی و تمدید مدت، فیدیک 2017 رویکرد بسیار نظام‌مندی دارد که در مواد فصل 8 (تکمیل و تأخیرات) و ماده 20 (مطالبات) منعکس شده است. مهم‌ترین نکات عبارتند از:

• Sub-Clause 8.5 (Extension of Time for Completion) این بند به‌طور خاص حق پیمانکار برای تمدید مدت را در صورت وقوع تأخیرات مجاز تصریح می‌کند. لیستی از موارد مشابه آنچه در اسناد ایرانی دیدیم (تغییرات، تأخیر در دسترسی به کارگاه، عوامل کارفرما، کمبودهای غیرقابل پیش‌بینی، رویدادهای استثنایی و … ) در این ماده آمده است. نکته قابل توجه این است که فیدیک 2017 تأکید می‌کند هر علتی که طبق مفاد قرارداد موجب تأخیر باشد می‌تواند مبنای تمدید قرار گیرد و حتی عبارت “یا تحت اصول کلی حقوقی حاکم” را نیز (از طریق بند 20.2) مطرح می‌کند. بنابراین دامنه دلایل موجه را باز می‌گذارد تا حقی از پیمانکار فوت نشود.
• اخطار و درخواست پیمانکار: پیمانکار مطابق فیدیک موظف است ظرف 28 روز از آگاهی به رویداد موجب تأخیر، Notice مربوطه را به کارفرما/مهندس ابلاغ کند (این الزام کلی ماده 20.2 برای هر گونه Claim است). عدم ارسال این اعلان به‌موقع می‌تواند به محرومیت از حق مطالبه منجر شود. سپس پیمانکار باید طی 42 روز (یا مدتی معین) ادعای تفصیلی خود شامل تحلیل تأخیر و مطالبه تمدید را ارائه کند. این فرآیند شبیه بخشنامه 5490 جدید ماست که به مهلت‌دهی جهت اعلان اولیه و تکمیل مدارک توجه کرده است. به بیان دیگر فیدیک هم معتقد به اعلام زودهنگام تأخیر و رسیدگی سریع به آن است.
• نحوه ارزیابی توسط مهندس (کارفرما در کتاب نقره‌ای): در فیدیک، مهندس (یا نماینده کارفرما در کتاب نقره‌ای) پس از دریافت ادعای پیمانکار باید وفق بند 3.7 آن را منصفانه ارزیابی کرده و تصمیم/تعیین خود را اعلام کند. در نسخه 2017 یک نکته حائز اهمیت اضافه شده: مهندس هنگام تعیین تمدید مدت، باید هر تمدید قبلی که اعطا شده را در نظر بگیرد و فقط می‌تواند مدت اضافی بدهد نه اینکه از تمدیدهای قبلی بکاهد. این اصل بدین معناست که اگر پیمانکار بابت رویدادی تمدید زمان گرفته، بعداً نمی‌توان با پیدایش شرایط جدید آن تمدید را لغو یا کاهش داد. فیدیک با این کار اطمینان می‌دهد که تمدید اعطاشده قطعی است و حتی در صورت تغییر شرایط پروژه (مثلاً حذف کارها یا تسریع)، تاریخ تکمیل نمی‌تواند جلوتر آورده شود. تنها امکان، افزودن تمدیدهای جدید است. این قاعده در جهت حمایت از پیمانکار و قطعی کردن حقوق مکتسبه اوست و شباهت به نظام‌های حقوقی دارد که یک‌بار Time at Large را با اعطای EOT مهار می‌کنند و دیگر به وضعیت قبل بازنمی‌گردند. بخشنامه 5490 جدید مستقیماً چنین عبارتی ندارد، اما از آنجا که تمدیدها را طی پروژه به رسمیت می‌شناسد و خاتمه پیمان را همیشه با لحاظ همه تمدیدهای اعطاشده معتبر می‌داند، با روح این قاعده منافاتی ندارد.
• عدم تأثیر تأخیرات پیمانکار بر حق EOT: رویه فیدیک و عملاً تمام قراردادهای بین‌المللی این است که اگر تأخیر غیرمجاز پیمانکار به طور همزمان با یک تأخیر مجاز کارفرما رخ دهد (Concurrent Delay)، پیمانکار از حیث تمدید مدت از آن تأخیر کارفرما منتفع می‌شود (یعنی تمدید زمان به او تعلق می‌گیرد) ولی از حیث هزینه شاید غرامتی نگیرد. پروتکل SCL نیز بیان می‌کند تأخیر همزمان پیمانکار نباید موجب کاهش تمدید زمانی شود که بابت تأخیر کارفرما به او تعلق می‌گیرد. در شرایط عمومی ایران اشاره مختصری در ماده 30بند “د”4311 به این مضمون شد که تأخیرهای همزمان عوامل مختلف یک‌بار محاسبه می‌شود. بخشنامه‌های 5490 جدید و قدیم تصریح مستقیمی در این باره ندارند، اما از اصول کلی می‌توان همین نتیجه را گرفت.
• تلفیق با مطالبات هزینه‌ای: فیدیک بین تمدید زمان و مطالبه هزینه ناشی از تأخیر تفکیک قائل است. ماده 8.5 صرفاً به زمان می‌پردازد و تأکید می‌کند که اعطای EOT به‌خودی‌خود پیمانکار را مستحق خسارت مالی نمی‌کند؛ مطالبات مالی باید جداگانه تحت بندهای مرتبط (مثلاً 8.6 برای تأخیرات ناشی از مراجع قانونی، یا 20.2 کلی) طرح شود. این تمایز در بخشنامه‌های ایرانی هم مشهود است: تمدید مدت پیمان عمدتاً ناظر بر معافیت از خسارت دیرکرد است، اما هزینه‌های بالاسری یا هزینه‌های اضافی دوران تأخیر معمولاً در ماده دیگری (مثلاً هزینه تعلیق در ماده 65 یا هزینه تجهیز و برچیدن در تأخیرات طولانی دیده می‌شود. در 5490 جدید، برای نمونه، خسارت تأخیر در پرداخت توسط کارفرما تحت بند 53-3 پیش‌بینی شده که درصدی به صورت وضعیت‌ها افزوده می‌شود؛ اما تمدید مدت پیمان به جهت همان تأخیر پرداخت جداگانه در ماده 64 مطرح می‌شود. به این ترتیب میان بعد زمانی و بعد مالی تأخیر تفکیک وجود دارد.

در مجموع، فیدیک 2017 در خصوص تأخیرات دقیقاً منطبق بر روش آینده‌نگر مدیریت تأخیر طراحی شده است. پیمانکار را به سریع مطرح کردن ادعا ملزم می‌کند؛ مهندس (یا کارفرما) را مجبور می‌کند در اسرع وقت تصمیم بدهد و EOT را اعطا کند؛ و یک بار که EOT داد دیگر پس نمی‌گیرد. همچنین وجود Dispute Avoidance Board‌های دائمی در نسخه جدید فیدیک (بند 21) تضمین می‌کند اختلافات ناشی از عدم توافق بر سر تأخیر فوراً به یک مرجع بی‌طرف ارجاع و حل‌وفصل موقت شود. تمامی این‌ها برای جلوگیری از انباشته‌شدن دعاوی تا انتهای پروژه است. این سیاست کاملاً در تقابل با شیوه سنتی شرایط عمومی قدیم ما (4311) است که عملاً همه چیز را به پایان موکول می‌کرد. خوشبختانه، بخشنامه EPC جدید ایران شباهت زیادی به فلسفه فیدیک دارد و نشانگر به‌روز شدن مقررات ملی است.

دیدگاه پروتکل SCL 2017  تفاوت Prospective و Retrospective از منظر حقوق ساخت‌وساز

پروتکل تأخیر و اختلال SCL انجمن حقوق ساخت‌وساز در سال 2017 ویرایش دوم خود را منتشر کرد که حاوی راهنمای جامعی برای مدیریت دعاوی تأخیر و اختلال در پروژه‌هاست. این پروتکل به صورت غیرالزام‌آور (غیررسمی) مورد استناد محاکم داوری و کارشناسان قرار می‌گیرد و به نوعی بیانگر بهترین رویه‌های صنعت ساخت است. در موضوع مورد بحث ما، SCL فصل یازدهم خود را به انواع روش‌های تحلیل تأخیر اختصاص داده و آن‌ها را به دو دسته Prospective و Retrospective تقسیم کرده است. خطوط راهنمای پروتکل در این زمینه عبارتند از:

• تأکید بر تحلیل همزمان: اصل اساسی شماره 4 پروتکل SCL تصریح می‌کند که طرفین باید تا حد امکان آثار زمانی رویدادهای تأخیرزا را در حین اجرای کار رسیدگی کنند و رویکرد “صبر و مشاهده” در ارزیابی تمدید وقت مردود است. این بدان معناست که از منظر SCL، بهترین زمان برای محاسبه یک تأخیر، در زمان وقوع آن است؛ زیرا در آن مقطع می‌توان اقدامات کاهش‌دهنده یا جبرانی را انجام داد، برنامه را مجدداً تنظیم کرد و از انباشته شدن تأخیرات جلوگیری نمود. بنابراین رویکرد آینده‌نگر کاملاً مورد حمایت SCL است. این پروتکل حتی توصیه می‌کند که اگر کارفرما/مهندس در ارزیابی تمدید وقت تعلل کند، نباید پیمانکار در دعوی نهایی از این بابت متضرر شود.
• پذیرش تحلیل گذشته‌نگر پس از تکمیل: پروتکل می‌گوید چنانچه به هر دلیل ارزیابی تأخیر مدت‌ها پس از وقوع رویداد یا حتی پس از تکمیل پروژه انجام شود، روش prospective دیگر مناسب نخواهد بود. در چنین شرایطی باید سراغ روش‌های retrospective رفت که اثرات واقعی تأخیر را (آن‌گونه که اتفاق افتاده) اندازه‌گیری می‌کنند. این دقیقاً همان وضعیتی است که در سیستم حقوقی ما برای پروژه‌های خاتمه‌یافته رخ می‌دهد و قبلاً اشاره شد که محاکم تمایل به تحلیل گذشته‌نگر دارند. پروتکل SCL این رویکرد را تأیید می‌کند به شرط آنکه در حین اجرا فرصت کافی برای اعمال prospective نبوده یا نادیده گرفته شده باشد.
• معرفی روش‌های منتخب Prospective/Retrospective: پروتکل تکنیک‌های متعددی برای تحلیل تأخیر ذکر کرده و در جدول خلاصه خود، نوع هر تکنیک را مشخص نموده است. برای مثال، روش Impacted As-Planned یک روش آینده‌نگر (Cause & Effect Prospective) است که با وارد کردن تأخیر فرضی در برنامه اولیه، اثر آن را می‌سنجد. یا روش Time Impact Analysis که در طول پروژه و به صورت بازه‌ای انجام می‌شود (Update Schedule + Insert Delay) نیز یک تحلیل همزمان آینده‌نگر به شمار می‌آید. در مقابل، Window Analysis تحلیل پنجره‌های زمانی As-Planned vs As-Built یک روش گذشته‌نگر است که تأخیر هر دوره زمانی را با مقایسه برنامه و عملکرد واقعی آن دوره استخراج می‌کند. روش Collapsed As-Built نیز کاملاً retrospective است که برنامه نهایی به وقوع‌پیوسته را گرفته و تأخیرات را با حذف رویدادهای ادعایی محاسبه می‌کند. اطلاع از این روش‌ها کمک می‌کند در دعاوی بدانیم از چه تکنیکی استفاده شده و آیا ماهیت آن prospective است یا retrospective
• عدم معرفی “بهترین روش” مطلق: جالب است که پروتکل SCL تأکید دارد هیچ روش تحلیل تأخیری را نمی‌توان برای همه پروژه‌ها بهترین دانست؛ بلکه انتخاب روش مناسب بسته به داده‌های در دسترس، وضعیت پروژه (در حال اجرا یا تمام‌شده)، میزان پیچیدگی تأخیرات و نوع تصمیم مورد نیاز دارد. اما به طور کلی توصیه می‌شود تا جایی که ممکن است، از روش‌های آینده‌نگر در زمان اجرا بهره گرفته شود تا کار به روش‌های گذشته‌نگر و مباحث پیچیده کارشناسی در انتها نکشد. SCL همچنین بر اهمیت سوابق و مدارک پروژه تأکید می‌کند (Core Principle 1) ؛ داشتن برنامه مصوب و به‌روز شده و گزارشات دقیق پیشرفت، پیش‌نیاز هر نوع تحلیل تأخیری است. در واقع بدون داده صحیح، هیچ تحلیلی  چه prospective چه retrospective  قابل اتکا نخواهد بود.

به طور خلاصه، پروتکل SCL بر پیشگیری از اختلافات ناشی از تأخیر تمرکز دارد؛ یعنی توصیه می‌کند( اول مدیریت تأخیر، بعد تحلیل تأخیر )این دقیقا نقطه‌ای است که اسناد قراردادی باید پشتیبانی کنند. بخشنامه 5490 جدید با وضع ضرب‌الاجل‌های 14 و 28 روزه برای اعلام و ارزیابی تأخیر، عملاً یک مکانیسم Dispute Avoidance در متن پیمان گنجانده است که مطابق روح SCL است. در مقابل، بخشنامه 4311 قدیم از این حیث دچار خلأ بود و به نوعی زمینه‌ساز اختلاف محسوب می‌شد، چرا که تعیین تکلیف تأخیر را به مرحله منازعه (پس از اتمام) حواله می‌داد. خوشبختانه، با به‌روزشدن مقررات EPC ایران و حتی تلاش‌هایی برای اصلاح شرایط عمومی پیمان‌های سنتی در سال‌های اخیر، توصیه‌های پروتکل SCL بیش از پیش مورد توجه قرار گرفته‌اند.

جدول تطبیقی روش آینده‌نگر و گذشته‌نگر در اسناد داخلی و بین‌المللی

برای جمع‌بندی مطالب، در جدول زیر مقایسه‌ای ماده‌به‌ماده بین بخشنامه 5490 جدید (1403)، 5490 قدیم (1380)، شرایط عمومی 4311، فیدیک 2017 (Silver Book) و دیدگاه پروتکل SCL ارائه شده است. این تطبیق بر جنبه‌های کلیدی روش تحلیل تأخیر تمرکز دارد:

جدول بالا به‌خوبی نشان می‌دهد که چگونه جهت‌گیری نظام قراردادی ایران از یک مدل سنتی گذشته‌نگر در بخشنامه 4311 به سمت مدل آینده‌نگر در بخشنامه‌های 5490 تغییر یافته است. همچنین، همسویی قابل توجهی بین بخشنامه 5490 جدید و مفاد فیدیک و SCL مشاهده می‌شود، در حالی که فاصله محسوسی میان 4311 و استانداردهای بین‌المللی وجود داشت.

آثار عملی تفاوت رویکرد آینده‌نگر و گذشته‌نگر

۱. در دعاوی پیمانکاری و داوری: اختلاف در روش تحلیل تأخیر می‌تواند سرنوشت دعاوی را تغییر دهد. در رویکرد گذشته‌نگر (مانند 4311)، اغلب تمامی تأخیرات تا انتها صبر می‌شود و سپس در قالب یک لایحه تأخیرات توسط پیمانکار تدوین و ارائه می‌گردد. کارفرما/مهندس مشاور نیز متقابلاً تحلیل خود را ارائه می‌کنند و موضوع به داوری یا دادگاه کشیده می‌شود. این وضعیت چند پیامد دارد: (الف) حجم زیادی از اطلاعات و وقایع باید یکجا بررسی شود که کار را پیچیده و طولانی می‌کند؛ (ب) به علت گذشت زمان، بسیاری از شواهد ممکن است از بین رفته یا ناقص باشد و تشخیص دقیق علل تأخیر دشوار گردد؛ (ج) مراجع حل اختلاف برای ارزیابی تخصصی ناچارند به کارشناسان خبره رجوع کنند که آنان نیز از روش‌های retrospective مثلاً بررسی تأخیرات در شبکه CPM بعد از وقوع بهره می‌گیرند. همان‌طور که اشاره شد، دادگاه‌ها عموماً در این مرحله تحلیل گذشته‌نگر را می‌پذیرند و حتی اولویت می‌دهند. بنابراین در دعاوی مبتنی بر شرایط عمومی قدیمی، معمولاً بحث‌های مفصلی بر سر نحوه مدل‌سازی تأخیرات پس از واقع درمی‌گیرد و هر طرف سعی می‌کند سناریویی به نفع خود ترسیم کند؛ برای مثال، کارفرما شاید مدعی شود پیمانکار می‌توانست با منابع بیشتر تأخیر را جبران کند (عدم انجام اقدامات کاهنده تأخیر) یا پیمانکار استدلال نماید که حتی بدون وقوع رویداد خاص نیز پروژه تا حدی تأخیر داشت (بحث برنامه غیرواقعی). حل این مباحث فنی پیچیده در سطح داوری، بسیار زمان‌بر و پرهزینه است و بعضاً منجر به سازش‌های غیرمستند یا احکام سلیقه‌ای می‌شود.

در مقابل، در رویکرد آینده‌نگر (مانند بخشنامه 5490 جدید)، هدف آن است که اختلافات عمده زمان‌بندی در خلال پروژه حل شوند. پیمانکار با همکاری مشاور، برنامه را به‌روزرسانی می‌کند و تأثیر هر تأخیر مجاز را به صورت شفاف نشان می‌دهد. کارفرما نیز در همان زمان تصمیم به تمدید می‌گیرد. بنابراین در پایان پروژه، اصولاً نباید دعوای بزرگی بر سر تأخیر مجاز باقی بماند؛ چرا که هر بخش در زمان خودش رسیدگی و توافق/تعیین شده است. البته ممکن است برخی موارد جزئی یا چند واقعه انتهایی مورد اختلاف باشد که طبق بخشنامه جدید باید به سرعت پس از پایان پیمان تعیین تکلیف شوند. حتی اگر اختلافی باقی بماند، داوری روی مقادیر کوچک‌تر و موضوعات محدودتری متمرکز خواهد شد. این امر احتمال طولانی‌شدن و پیچیده‌شدن دعاوی را کم می‌کند. به بیان دیگر، روش آینده‌نگر دعاوی تأخیر را خرد کرده و در مبدأ زمان خودش حل می‌کند؛ در حالی که روش گذشته‌نگر همه را تجمیع کرده و به انتها پرتاب می‌کند. بدیهی است که اولی موجب کاهش تنش‌های حقوقی و دومی موجب تشدید آن‌هاست. پروتکل SCL نیز تأکید دارد که رسیدگی همزمان به تأخیرات موجب کاهش اختلافات غیرضروری می‌شود و اگر اختلافی هم پیش آید به دلیل وجود سابقه رسیدگی اولیه، قابل مدیریت‌تر خواهد بود.

۲. در مدیریت پروژه و کنترل زمان: از منظر مدیریت پروژه، رویکرد آینده‌نگر حرفه‌ای‌تر و اثربخش‌تر است. زمانی که پیمانکار می‌داند باید هر تأخیر را به سرعت گزارش و تحلیل کند، ناچار است سیستم برنامه‌ریزی و کنترل پروژه فعالی برقرار نماید. تهیه به‌موقع گزارشات پیشرفت، به‌روزرسانی منظم برنامه زمان‌بندی، ثبت وقایع تأخیر (مانند بارندگی‌های غیرعادی، دستور توقف‌ها، کمبود مصالح و…) و محاسبه اثرات آنها بر مسیر بحرانی پروژه به یک الزام تبدیل می‌شود. این موضوع در ارتقای دانش برنامه‌ریزی در پروژه‌های کشور موثر است. همچنین کارفرما و مشاور، هر دو، درگیر نظارت نزدیک‌تری بر برنامه می‌شوند تا بتوانند ادعاهای تمدید را راستی‌آزمایی و ارزیابی کنند. نتیجه آن یک تیم پروژه هوشیارتر نسبت به ریسک‌های زمانی است. در چنین شرایطی احتمال اینکه پروژه کاملاً از کنترل خارج شود کم‌تر است؛ زیرا تأخیرات زود به زود نمایان و فورا درمان می‌شوند. در مقابل، در روش گذشته‌نگر (انتظار تا پایان)، ممکن است پروژه عملاً ماه‌ها از برنامه عقب باشد ولی چون تمدید رسمی نشده، پیمانکار انگیزه‌ای برای ارائه برنامه جبرانی هم نداشته باشد یا کارفرما متوجه وخامت اوضاع نشود. این امر ریسک شکست زمان‌بندی (Schedule Failure) را افزایش می‌دهد.

همچنین تصمیم‌گیری سریع درباره تمدید مدت به پیمانکار اجازه می‌دهد منابع خود را بهتر تخصیص دهد. برای مثال، اگر 6 ماه تمدید بابت تاخیرات مجاز دریافت کند، می‌تواند برنامه کاری واقع‌بینانه‌تری برای نیروها و تجهیزات تدوین کند و از عجله غیرضروری یا بلاتکلیفی پرسنل جلوگیری نماید. از سوی دیگر، کارفرما نیز با دانستن تاریخ تکمیل جدید، می‌تواند زمان بهره‌برداری یا تحویل را مطابق آن تنظیم کند یا اگر تأخیری غیرمجاز باقی مانده، برای اعمال فشار یا جایگزین‌های احتمالی تصمیم‌گیری نماید.

۳. آثار مالی و قراردادی در پروژه‌های EPC روش تحلیل تأخیرات بر مسائل مالی پیمان هم موثر است. در EPC‌ها معمولاً مبلغ پیمان مقطوع است و پرداخت‌ها بر اساس پیشرفت کار انجام می‌شود. تأخیرات مجاز اگر منجر به تمدید مدت پیمان شوند، هزینه‌های سربار پیمانکار (مانند هزینه دفتر کارگاه، نگهداری تجهیزات، حقوق کارکنان ثابت) را افزایش می‌دهند. پرسش این است که آیا پیمانکار می‌تواند این هزینه‌های اضافی را مطالبه کند؟ در پیمان‌های دولتی ایران، عرف بر این است که صرف تمدید مدت (حتی اگر تقصیر کارفرما باشد) الزاماً به پرداخت هزینه اضافی منجر نمی‌شود مگر در موارد خاص. به عنوان نمونه، در شرایط عمومی 4311 هیچ بندی برای جبران هزینه‌های سربار ناشی از تأخیر کارفرما وجود ندارد و پیمانکار فقط از پرداخت خسارت دیرکرد معاف می‌شود. در بخشنامه 5490 جدید نیز به صراحت بحثی از پرداخت هزینه‌های بالاسری اضافی نیست؛ هرچند شروط خصوصی ممکن است ترتیباتی برای هزینه‌های تمدید پروژه پیش‌بینی کنند. اما فیدیک 2017 و بسیاری قراردادهای بین‌المللی در صورت وقوع برخی تأخیرات مجاز (مثلاً تأخیر در دسترسی کارگاه، تغییرات، تعلیق یا رویداد قهریه)، علاوه بر EOT، حق مطالبه هزینه‌های مربوطه (Cost Claims) را نیز به رسمیت می‌شناسند. بنابراین، یکی از تفاوت‌های عملی می‌تواند این باشد که در رویکرد آینده‌نگر بین‌المللی، پیمانکار برای دوره تمدیدشده (اگر ناشی از کارفرما باشد) اغلب مطالبه مالی نیز مطرح می‌کند، در حالی که در قراردادهای ایران بیشتر تمدید زمان بدون هزینه اضافی اعطا می‌شود (به استثنای موارد مثل تعلیق که طبق ماده 65 هزینه‌های مشخصی قابل پرداخت است).

با این وجود، حتی اگر پرداخت مالی صورت نگیرد، معافیت از خسارت دیرکرد خود دستاورد مالی مهمی است. در روش گذشته‌نگر 4311، تا زمانی که تمدید رسمی داده نشده، کارفرما می‌تواند خسارت تأخیر را از صورت‌وضعیت‌های پیمانکار کسر کند؛ تنها پس از تصویب تمدید (در پایان پروژه) پیمانکار می‌تواند بخشی از خسارت کسرشده را پس بگیرد اگر تأخیرها مجاز شناخته شود. این امر فشار مالی مضاعفی بر پیمانکار در حین اجرا وارد می‌کند و جریان نقدینگی او را تضعیف می‌نماید. در مقابل، در روش آینده‌نگر بخشنامه 5490 جدید، به محض تأیید هر تمدید، پیمانکار برای آن مدت بلافاصله از شمول خسارت تأخیر خارج می‌شود. لذا کارفرما مجاز نیست جرایم آن دوره را اعمال یا ضبط ضمانت‌نامه حسن انجام کار به آن استناد کند. نتیجه اینکه ریسک مالی پیمانکار کاهش یافته و می‌تواند با اطمینان خاطر بیشتری پروژه را جلو ببرد.

از نظر قراردادی، تمدید به‌موقع مدت پیمان باعث می‌شود مفاد دیگر قرارداد (مثلاً دوره ضمانت، برنامه پرداخت، سررسید تعهدات) نیز خودبه‌خود وفق مدت جدید تنظیم شوند. در 5490 جدید صراحتاً آمده اگر کار به انتهای مدت تمدیدشده تمام نشود، پیمان به قوت خود باقی است و فسخ نمی‌شود؛ این تضمین حقوقی بسیار مهمی برای پیمانکار است. اما در شرایط 4311 اگر تأخیر از ربع مدت پیمان بیشتر می‌شد و پروژه همچنان تمام نشده بود، کارفرما اختیار داشت پیمان را خاتمه بدهد (طبق ماده 50  بندهای مربوط به حق فسخ به علت طولانی شدن کار). بنابراین پیمانکاران در آن سیستم همیشه نگران خاتمه پیمان به دلیل تأخیر طولانی بودند؛ حال آنکه با مکانیزم تمدیدهای مقطعی در 5490، این نگرانی برطرف شده چون هر تمدید عملاً پیمان را تجدید و به‌روز می‌کند.

نتیجتا با بررسی انجام‌شده، روشن است که رویکرد آینده‌نگر (Prospective) در تحلیل و مدیریت تأخیرات، مزایای چشمگیری نسبت به روش گذشته‌نگر دارد. این روش در بخشنامه 5490 جدید ایران، در شرایط عمومی فیدیک و در توصیه‌های پروتکل SCL مورد تأکید قرار گرفته است. مهم‌ترین ثمرات آن عبارتند از: تصمیم‌گیری شفاف و به‌موقع درباره تمدید زمان، کاهش احتمال بروز ادعاهای سنگین در انتهای پروژه، جلوگیری از بلاتکلیفی پیمانکار و کارفرما در برنامه‌ریزی تکمیل کار، و ایجاد نظم در مستندسازی و کنترل پروژه. در مقابل، روش گذشته‌نگر هرچند ممکن است در نگاه اول منصفانه به نظر برسد (چون بر واقعیت انجام‌شده قضاوت می‌کند)، اما در عمل به تأخیر در حل‌وفصل مسائل، افزایش تنش و نااطمینانی، و پیچیدگی‌های کارشناسی منجر می‌شود.

شرایط قراردادی و اجرایی ایران طی سالیان اخیر نشان داده که پروژه‌ها از ضعف برنامه‌ریزی و کنترل رنج می‌برند و بسیاری از اختلافات میان کارفرمایان و پیمانکاران ناشی از همین خلأ مدیریت زمان است. در چنین فضایی، حرکت به سمت الزام‌های آینده‌نگرانه همچون آنچه در بخشنامه 5490 جدید مقرر شده  می‌تواند نقش یک چارچوب آموزشی و ارتقایی را نیز ایفا کند. پیمانکاران و مهندسان مشاور داخلی با اجرای این مقررات مجبور به بهبود رویه‌های خود در زمینه مدیریت تأخیر خواهند شد و به تدریج دانش ضمنی صنعت بالا خواهد رفت. البته چالش‌هایی نیز در راه اجرا وجود دارد: به طور مثال، همه دستگاه‌های اجرایی ممکن است آمادگی اتخاذ تصمیم ظرف 14 یا 28 روز را نداشته باشند یا بدنه مشاوران برای تحلیل سریع تأخیر نیاز به تقویت نیروی تخصصی برنامه‌ریزی داشته باشد. اما این‌ها مسائلی است که با آموزش و تمرین قابل حل است و نباید مانع پذیرش اصل صحیح شوند.

در مقام پیشنهاد، بهترین روش منطبق با شرایط ایران روشی است که عناصر آینده‌نگر و نظام‌مند بین‌المللی را با واقعیت‌های بومی تلفیق کند. بخشنامه 5490 جدید گام مهمی در این راستا بوده و پیشنهاد می‌شود مفاد مشابهی در سایر قراردادهای همسان (مثلاً شرایط عمومی پیمان‌های غیرصنعتی) نیز گنجانده شود. همچنین برای موفقیت کامل رویکرد prospective، توصیه می‌شود: اولاً کارفرمایان نسبت به آموزش و ایجاد سازوکار داخلی جهت پاسخ‌گویی سریع به ادعاهای تمدید مدت اقدام کنند؛ ثانیاً پیمانکاران ملزم به استقرار سیستم‌های کنترل پروژه کارآمد و تخصصی شوند (مثلاً داشتن برنامه‌ریز زمنی مجرب در تیم پروژه)؛ ثالثاً مهندسین مشاور در نقش مدیریت پروژه/کنترل کار، ابزارها و دانش تحلیل مسیر بحرانی را به‌روز کنند. رابعاً اسناد مناقصه پروژه‌ها حاوی برنامه زمان‌بندی مبنای واقع‌بینانه باشند تا تحلیل تأخیر بر پایه درستی صورت گیرد. در نهایت، نقش مراجع بالادستی (سازمان برنامه و بودجه، دیوان محاسبات و …) در نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه‌ها و حل‌وفصل سریع اختلافات احتمالی اهمیت دارد.

به طور خلاصه، ایران در مسیر درستی جهت اصلاح روش محاسبه تأخیرات گام برداشته و همگام با استانداردهای جهانی (FIDIC & SCL) حرکت می‌کند. استمرار این روند و رفع کاستی‌های احتمالی، موجب خواهد شد که پروژه‌های EPC و سایر طرح‌های عمرانی کشور با ریسک زمانی کمتر، شفافیت بیشتر و اختلافات قراردادی کمتری مواجه شوند. رویکرد آینده‌نگر، با تأکید بر پیشگیری و مدیریت فعال تأخیر، بهترین گزینه برای شرایط کنونی صنعت ساخت ایران است و اجرای موفق آن نیازمند همکاری و فرهنگ‌سازی در میان همه ذینفعان صنعت پیمانکاری می‌باشد.

نویسنده : آقای مهندس محمد مهراد