بررسی ادعای پیمانکار بابت تطویل مدت پروژه ناشی از قصور کارفرما مطابق بند 5-71 EPC5490 جدید

بررسی ادعای پیمانکار بابت تطویل مدت پروژه ناشی از قصور کارفرما مطابق بند 5-71 EPC5490 جدید

تحلیل حقوقی بند 71-5 شرایط عمومی جدید EPC5490 و حمایت از ادعای پیمانکار

بند 71-5 شرایط عمومی جدید نشریه 5490 قرارداد EPC صنعتی تصریح می‌کند که قصور کارفرما در انجام تعهدات قراردادی خود یا عوامل منتسب به وی، از مواردی است که کارفرما مسئولیت پذیرش ضرر و زیان آن را بر عهده دارد. به بیان ساده، اگر کارفرما در ایفای تعهدات خود کوتاهی کند ، مانند تأخیر در تحویل کارگاه، نقشه‌ها، تجهیزات تعهدشده یا پرداخت‌های پیمان ، آثار مالی و زمانی ناشی از آن بر عهده کارفرما خواهد بود و پیمانکار می‌تواند برای تمدید مدت پیمان و جبران هزینه‌های اضافی مطالبه نماید. این حکم قرارداد در واقع نوعی حمایت صریح از پیمانکار در برابر تأخیرات تحمیلی ناشی از قصور کارفرما است. بند 71-5 در کنار سایر موارد مسئولیت کارفرما (مانند حوادث قهری، اشکال در اسناد کارفرما، اجرای کار توسط کارفرما و تغییر قوانین) یک چارچوب حقوقی فراهم کرده که مطابق آن تطویل مدت پروژه در اثر قصور کارفرما، تأخیر مجاز تلقی می‌شود و پیمانکار از تبعات تأخیر (مثلاً جریمه تأخیر) مصون می‌ماند.

از منظر حقوقی، بند 71-5 یک تعهد ضمنی جبران خسارت برای کارفرما ایجاد می‌کند. به موجب این بند، هرگاه قصور یا تأخیر کارفرما موجب طولانی‌تر شدن زمان اجرای کار گردد، پیمانکار حق دارد مطابق شرایط پیمان درخواست تمدید مدت نماید و اسناد و مدارک مثبته را ارائه کند تا مدت پیمان به نسبت تأخیر موجه تمدید شود. همچنین هزینه‌های غیرمستقیم ناشی از تطویل مدت  از جمله هزینه‌های سربار کارگاهی، تجهیز کارگاه در مدت اضافی و خواب ماشین‌آلات  به عنوان خسارات ناشی از قصور کارفرما قابل مطالبه از سوی پیمانکار است. به این ترتیب، بند 71-51 نقش کلیدی در حمایت از حقوق پیمانکار دارد؛ زیرا ریسک تأخیرات ناشی از کارفرما را از عهده پیمانکار خارج کرده و بر دوش کارفرما می‌گذارد.

مقایسه با EPC5490 قدیم

در نسخه قدیم شرایط عمومی EPC نشریه 5490 قدیم، عین همین حکم در ماده 71 وجود داشت. ماده 71 قدیم نیز مواردی را به عنوان مسئولیت‌های کارفرما در پذیرش ضرر و زیان فهرست کرده بود که بند 71-5 آن تصریح می‌کرد عدم اجرای تعهدات قراردادی توسط کارفرما یا عوامل منتسب به وی از مواردی است که کارفرما باید تبعات آن را بپذیرد. بنابراین از حیث اصول کلی، نسخه قدیم و جدید هر دو کارفرما را در برابر قصور خود نسبت به تعهداتش مسئول شناخته‌اند و حق تمدید مدت برای پیمانکار در صورت وقوع چنین قصوری به رسمیت شناخته شده است.

با این حال، چند تفاوت جزئی و اصلاحات در نسخه جدید دیده می‌شود: نخست آنکه ادبیات حقوقی تغییر کرده است. نسخه قدیم از عبارت عدم اجرای تعهدات قراردادی توسط کارفرما استفاده می‌کرد در حالی که نسخه جدید از عبارت قصور در انجام تعهدات کارفرما مطابق پیمان بهره می‌گیرد. هر دو تعبیر از نظر ماهوی مشابه‌اند و به معنی تخلف یا کوتاهی کارفرما در ایفای الزام‌های قراردادی است؛ اما کلمه “قصور” در ادبیات جدید رایج‌تر و جامع‌تر شده است. دوم اینکه نسخه قدیم ماده 71، در بند 71-3 خود علاوه بر اشتباه در اسناد و مدارک تحویلی کارفرما، به تأخیر در تحویل آنها نیز اشاره کرده بود؛ در حالی که در نسخه جدید، تأخیر در ارائه اسناد توسط کارفرما دیگر به طور مستقل ذکر نشده و این مصداق احتمالاً ذیل قصور کلی کارفرما (بند 71-5 جدید) قابل طرح است. به بیان دیگر، نسخه جدید بند 71-5 را به عنوان حکم عام هرگونه قصور کارفرما در نظر گرفته و نیاز به ذکر مصادیق جزئی در آن کمتر احساس شده است.

سومین تفاوت مهم، حذف قید مبهم «به نحو بارز» در مورد تغییر قوانین است. در بند 71-6 نسخه قدیم آمده بود تغییر قوانین داخلی که به نحو بارزی موجب افزایش هزینه یا زمان شود از مسئولیت‌های کارفرماست. این عبارت (به نحو بارز) در عمل محل اختلاف بوده است. در نسخه جدید، این قید حذف شده و معیار روشنتری ارائه گردیده است: با توجه به زمان وقوع آن، که منجر به افزایش هزینه یا مدت اجرا شود. هرچند این تغییر مربوط به قصور کارفرما نیست، اما نشان‌دهنده دقت بیشتر نسخه جدید در رفع ابهامات حقوقی است که به طور ضمنی بر تفسیر بند قصور کارفرما نیز تأثیر مثبتی دارد.

به طور کلی، بند معادل 71-5 در EPC5490 قدیم (یعنی بند 71-5) از حیث محتوا همسو با نسخه جدید بوده و پیمانکار را در برابر تأخیرات ناشی از کارفرما محق به تمدید مدت می‌دانسته است. اما نسخه جدید با اصلاحات زبانی و طبقه‌بندی دقیق‌تر حوادث، این حمایت را صریح‌تر و نظام‌مندتر ارائه می‌کند.

رویکرد بخشنامه 4311 در رابطه با تطویل زمانی و قصور کارفرما

نشریه 4311 که شرایط عمومی پیمان‌های رایج ، نیز احکامی برای تأخیرات غیرمقصر پیمانکار (از جمله تأخیرات ناشی از کارفرما) در نظر گرفته است. در ماده 30 شرایط عمومی پیمان (4311) موارد قابل قبول برای تمدید مدت پیمان احصاء شده‌اند. برخی از بندهای مهم آن عبارت‌اند از:

• تأخیر در تحویل کارگاه یا نقشه‌ها و دستورکارها توسط کارفرما مشروط به اینکه پیمانکار طبق برنامه زمان‌بندی آنها را درخواست کرده باشد. این بند صراحتاً تأخیر کارفرما در فراهم کردن زمینه شروع کار را به عنوان دلیل موجه برای تمدید مدت ذکر می‌کند.
• عدم انجام به‌موقع تعهدات مالی کارفرما مانند تأخیر در پرداخت پیش‌پرداخت‌ها یا صورت‌وضعیت‌ها. اگر کارفرما در پرداخت‌های مندرج در پیمان تأخیر کند، پیمانکار استحقاق تمدید مدت پیمان را خواهد داشت.
• سایر موارد خارج از قصور پیمانکار به تشخیص کارفرما. این بند به صورت کلی پیش‌بینی کرده که هر عامل دیگری که پیمانکار در آن مقصر نباشد (مانند تأخیرات ناشی از کارفرما که به طور مشخص در بندهای قبل نیامده)، می‌تواند مبنای تمدید پیمان قرار گیرد، البته تشخیص اولیه آن با کارفرماست.

بنابراین بخشنامه 4311 نیز اصل تأخیر مجاز در اثر قصور کارفرما را پذیرفته است. منتها نحوه بیان آن به شکل احصای موارد در ماده 30-الف است و مکانیزم آن نیز چنین است که پیمانکار باید درخواست تمدید مدت پیمان را با دلایل توجیهی به مهندس مشاور تسلیم نماید؛ مهندس مشاور بررسی کرده و برای تصمیم به کارفرما گزارش می‌دهد و کارفرما تصمیم نهایی را ابلاغ می‌کند. در پایان کار نیز مهندس مشاور میزان تأخیر مجاز ناشی از عوامل غیرمقصر را تعیین می‌نماید و معادل آن، مدت پیمان تمدید می‌شود. اگرچه در 4311 نیز مانند 5490 پیمانکار حق تمدید زمان دارد، اما فرآیند رسیدگی در 4311 بیشتر در اختیار کارفرما/مشاور است و پیمانکار باید منتظر تصمیم کارفرما بماند. در صورت اعتراض پیمانکار، مطابق ماده 53 شرایط عمومی پیمان 4311 موضوع به حل اختلاف ارجاع می‌شود.

نکته دیگر اینکه در چارچوب 4311، تمدید مدت به منزله جبران خسارت پیمانکار است اما اصولاً جبران هزینه‌های مالی ناشی از تطویل پیمان صراحت ندارد. یعنی 4311 بیشتر تأکید بر ارفاق زمانی (معافیت از خسارت تأخیر) دارد و پرداخت هزینه‌های اضافی پیمانکار در اثر تطویل پروژه به صراحت پیش‌بینی نشده است. تنها مورد صریح، خسارت تأخیر در پرداخت‌هاست که مطابق ماده 30-الف-9 و ماده 37، کارفرما باید جبران هزینه مالی دیرکرد پرداخت را به پیمانکار بپردازد (معمولاً به صورت پرداخت تعدیل یا بهره‌ دیرکرد). در مقابل، همان‌طور که گفته شد 5490 جدید هزینه‌های بالاسری ناشی از تطویل را نیز جزء خسارات قابل مطالبه می‌داند. این تفاوت رویکرد نشان می‌دهد که در پروژه‌های EPC به دلیل ماهیت یکپارچه و مبلغ مقطوع پیمان، به حقوق پیمانکار در زمینه هزینه‌های ناشی از تأخیر کارفرما توجه بیشتری شده است.

تحلیل موضع فیدیک 2017 نسبت به تأخیرات ناشی از قصور کارفرما و نحوه رسیدگی به ادعاها

شرایط عمومی قراردادهای EPC فیدیک (ویرایش 2017، موسوم به کتاب نقره‌ای) نیز برای تأخیرات منتسب به کارفرما احکام روشنی دارد. بر اساس بند 8.5(c) شرایط عمومی FIDIC 2017، اگر هرگونه تاخیر، مانع‌تراشی یا ممانعتی از سوی کارفرما، کارکنان کارفرما یا سایر پیمانکاران کارفرما در کارگاه» رخ دهد که موجب تأخیر در تکمیل کارها شود، پیمانکار محق به تمدید زمان اجرا خواهد بود. به بیان دیگر، فیدیک تأخیرات ناشی از قصور کارفرما یا عوامل تحت کنترل او را جزء تأخیرات مجاز دانسته و حق EOT (Extension of Time) برای پیمانکار قائل است. مصادیق قصور کارفرما در فیدیک می‌تواند شامل مواردی نظیر عدم تحویل به‌موقع سایت، تأخیر در ارائه نقشه‌ها یا تصمیمات کارفرما، تأخیر در پرداخت‌های کارفرما، یا دخالت پیمانکاران دیگر کارفرما در کار پیمانکار باشد. همچنین در فیدیک 2017، کمبودهای غیرقابل پیش‌بینی در اقلام تعهدی کارفرما (مانند مواد یا تجهیزات کارفرمایی) چنانچه ناشی از اقدامات دولتی یا شرایطی چون اپیدمی باشد، به صراحت در زمره دلایل تمدید زمان شناخته شده است.

از منظر نحوه رسیدگی به ادعا، فیدیک سازوکار دقیق‌تری نسبت به 5490 و 4311 دارد. پیمانکار باید طبق بند 20.2 فیدیک، وقوع هر رویدادی را که خیال مطالبه بابت آن را دارد ظرف حداکثر 28 روز از زمان آگاهی از رویداد به کارفرما اعلام کند (Notice of Claim). عدم اطلاع در این مهلت، به طور معمول موجب سقوط حق پیمانکار برای ادعا می‌شود و هیچ تمدید زمانی یا پرداخت اضافی بابت آن رویداد به وی تعلق نخواهد گرفت. پس از اعلام اولیه، پیمانکار باید حداکثر ظرف 84 روز ادعای تفصیلی خود را به همراه مستندات و تحلیل تأخیر تسلیم نماید. کارفرما (یا نماینده وی/مهندس) سپس مطابق بند 3.5 تصمیم می‌گیرد و در صورت اختلاف، موضوع به هیأت داوری یا داور (DAAB) تحت بند 21 فیدیک ارجاع خواهد شد. این فرآیند نشان می‌دهد فیدیک 2017 بر لزوم مستندسازی دقیق و طرح به‌موقع ادعا تأکید دارد و برای هر دو طرف (کارفرما و پیمانکار) رویه‌های برابر در ارائه ادعا و اعتراض تعریف کرده است.

از نظر جبران خسارت مالی نیز، فیدیک EPC رویکرد متفاوتی نسبت به قراردادهای داخلی ایران دارد. اصولاً در قرارداد EPC فیدیک، پیمانکار تنها در موارد مشخص و محدود حق دریافت هزینه‌های اضافی دارد (مثلاً بابت تغییر کار، شرایط فورس ماژور یا تغییر قوانین طبق بند 13.6). برای تأخیر ناشی از قصور کارفرما، فیدیک 2017 صراحتاً به تمدید زمان اکتفا کرده و درباره پرداخت هزینه‌های بالاسری ناشی از تطویل سکوت دارد. این سکوت به معنای عدم امکان مطالبه نیست، اما پیمانکار باید مبنای حقوقی قوی (مثل نقض قرارداد از سوی کارفرما) برای مطالبه هزینه‌های اضافی ارائه دهد که معمولاً خارج از چارچوب خود پیمان و در قالب خسارت نقض قرارداد قابل طرح است. بنابراین تفاوت مهم این است که فیدیک 2017 عمدتاً جبران تأخیرات کارفرما را با ارفاق زمانی (EOT) انجام می‌دهد، در حالی که در EPC5490 جدید، صریحاً به پوشش هزینه‌های ناشی از تأخیر نیز توجه شده است.

این امر بازتاب تفاوت در توزیع ریسک است: فیدیک کتاب نقره‌ای تا حد ممکن ریسک‌ها را به پیمانکار منتقل می‌کند، اما در مقررات داخلی (خصوصاً نشریه 5490 جدید) تلاش شده برخی ریسک‌های فراتر از کنترل پیمانکار (از جمله قصور کارفرما) از دوش پیمانکار برداشته شود.

تفاوت‌ها و شباهت‌های رویکردها و حقوق پیمانکار برای اثبات ادعا

با جمع‌بندی مباحث فوق، می‌توان رویکرد چهار نظام مورد بحث EPC5490 جدید، EPC5490 قدیم، بخشنامه 4311، فیدیک 2017 را در قبال ادعای تمدید مدت ناشی از قصور کارفرما در جدول زیر مقایسه کرد:

با توجه به جدول فوق، شباهت اصلی در همه رویکردها این است که تأخیرات ناشی از قصور کارفرما نباید به ضرر پیمانکار تمام شود. در همه اسناد (ملی و فیدیک) پیمانکار حق دارد زمان تکمیل کار را به میزان تأخیرات موجه افزایش دهد تا از جرایم دیرکرد معاف گردد. همچنین همه اسناد وقوع چنین تأخیراتی را نقض پیمان از سوی پیمانکار تلقی نمی‌کنند (عدم قصور پیمانکار).

اما تفاوت‌های مهمی مشاهده می‌شود: اول در بحث جبران هزینه‌های مالی ناشی از تأخیر، که همان‌طور که ذکر شد 4311 اساساً آن را پوشش نمی‌دهد و فیدیک نیز سکوت می‌کند، ولی نشریه 5490 جدید صریحاً آن را حق پیمانکار دانسته است. دوم در مکانیزم و تشریفات ادعا: فیدیک سخت‌گیرانه‌ترین و منسجم‌ترین نظام را دارد که پیمانکار را ملزم به اعلام و ارائه مستندات در مهلت معین می‌کند؛ در مقابل، مقررات داخلی انعطاف بیشتری داشته و اگرچه توصیه به ارائه به‌موقع ادعا وجود دارد، معمولاً تا زمان تهیه لایحه تأخیرات در پایان پروژه نیز امکان بررسی تأخیرات فراهم است. سوم آنکه مرجع تصمیم‌گیری اولیه در 4311 و 5490 کارفرما/مشاور است (و طبعاً ممکن است تمایل به پذیرش حداقلی تأخیر مجاز داشته باشند) ، در حالی که در فیدیک، مهندس یا نماینده کارفرما مکلف است به صورت بی‌طرفانه بر اساس قرارداد تعیین تکلیف کند و سپس امکان اعتراض متوازن برای هر دو طرف وجود دارد. به علاوه، 5490 جدید تلاش کرده با تشکیل کمیته‌های دائمی رسیدگی به اختلاف قبل از مرحله داوری، تا حدی عدم‌تقارن قدرت کارفرما و پیمانکار را تعدیل کند (این کمیته‌ها ترکیبی از نمایندگان طرفین و کارشناسان بی‌طرف دارند که به اختلافات رسیدگی می‌کنند).

راهکارهای قراردادی برای مستندسازی، اثبات و پیگیری ادعا

برای اینکه پیمانکار بتواند ادعای تمدید مدت ناشی از قصور کارفرما را با موفقیت به نتیجه برساند، رعایت نکات و اقدامات زیر ضروری است:

• ثبت و مستندسازی دقیق تأخیرات: پیمانکار باید تمام موارد قصور کارفرما را به‌صورت مکتوب ثبت کند. به عنوان مثال، نامه‌نگاری رسمی در مورد تأخیر کارفرما در تحویل زمین، تأخیر در تصویب نقشه‌ها، دستورکارهای متوقف‌شده توسط کارفرما یا تأخیر در پرداخت‌ها بسیار اهمیت دارد. این مکاتبات به عنوان اسناد معاصر (Contemporary Records) بهترین دلیل اثبات در رسیدگی به ادعا خواهند بود. همچنین صورت‌جلسات کارگاهی که در آنها به قصور کارفرما اشاره شده، گزارش‌های پیشرفت ماهانه که دلایل تأخیر را ذکر کرده‌اند و ایمیل‌ها یا دستورکارهای صادره می‌توانند به عنوان مدرک استفاده شوند.
• اطلاع‌رسانی و هشدار به‌موقع: هرچند در شرایط عمومی داخلی (4311 و 5490) مهلت سخت‌گیرانه‌ای مانند 28 روز فیدیک وجود ندارد، اما بهتر است پیمانکار بلافاصله پس از مشاهده هر قصور یا تأخیر کارفرما، طی نامه‌ای رسمی کارفرما را از اثر آن بر زمانبندی مطلع کند و تقاضای دستور یا اقدام مقتضی نماید. این کار دو فایده دارد: هم کارفرما را جهت رفع مشکل تحت فشار قرار می‌دهد و هم نشان می‌دهد پیمانکار در لحظه نسبت به حق خود آگاه بوده است. چنین نامه‌هایی بعداً در داوری یا کارشناسی به عنوان شواهد حسن نیت پیمانکار و اطلاع کارفرما از ادعا، بسیار موثر خواهند بود.
• تدوین برنامه زمانی به‌روز و تحلیل تأخیر: پیمانکار باید با به‌روز‌رسانی برنامه زمان‌بندی پروژه (Time Schedule) و درج تأخیرات پیش‌آمده، تحلیل‌های فنی تأخیر (Delay Analysis) انجام دهد. روش‌هایی مانند مسیر بحرانی (CPM) یا تجزیه‌وتحلیل تأخیرات همزمان برای تفکیک تأخیرات ناشی از کارفرما و پیمانکار مفید است. در لایحه تأخیرات که در پایان کار تهیه می‌شود، پیمانکار باید نشان دهد کدام فعالیت‌های بحرانی به دلیل قصور کارفرما دیرتر تکمیل شده و چه میزان زمان اضافی به پروژه تحمیل گردیده است. این تحلیل باید به تأیید مهندس مشاور (یا در صورت اختلاف، کارشناس رسمی یا داور) برسد تا مبنای تمدید مدت قرار گیرد.
• رعایت تشریفات قراردادی: پیمانکار نباید صرف اتکا به مذاکرات شفاهی یا تعاملات غیررسمی، از تشریفات مقرر در پیمان غافل شود. مثلاً اگر شرایط پیمان (مانند فیدیک) برای طرح ادعا فرم یا رویه خاصی تعیین کرده، باید از آن تبعیت کند. در نشریه 5490، هرچند زمان خاصی برای ارائه ادعای تمدید مدت ذکر نشده، اما بند 64-1-1 شرایط عمومی قدیم (و متن معادل جدید) اشاره دارد که پیمانکار باید اسناد و مدارک مثبته را به کارفرما تسلیم کند. بنابراین پیمانکار باید کلیه مدارک پشتیبان (نامه‌ها، برنامه‌های زمانی اصلاح‌شده، گزارش‌های کارگاهی، صورتجلسات، تصاویر و …) را ضمیمه درخواست خود نماید. رعایت این رویه‌ها اعتماد مرجع رسیدگی (کارفرما، مشاور، داور) را جلب کرده و ادعای پیمانکار را موجه‌تر نشان می‌دهد.
• پیگیری در چارچوب حل‌وفصل اختلاف: اگر کارفرما در ابتدا ادعای پیمانکار را نپذیرفت یا کم‌تر از میزان مطالبه‌شده تمدید زمان داد، پیمانکار باید مطابق مفاد حل اختلاف پیمان اقدام کند. در 4311 و 5490، معمولاً مرحله ارجاع به شورای عالی فنی (یا کمیته‌های حل اختلاف سازمان برنامه) و سپس داوری پیش‌بینی شده است. در فیدیک 2017، مراجعه به هیأت جلوگیری از اختلاف و داوری (DAAB) و سپس داوری نهایی ممکن است. پیمانکار باید پرونده ادعا (Claim Dossier) خود را برای این مراجع کامل و منظم تهیه کند. این پرونده شامل خلاصه ادعا، مبانی قراردادی (مثلاً بند 71-51 یا ماده 30 یا بند 8.5)، شرح وقایع به ترتیب زمانی، مدارک مستند هر واقعه و محاسبات تأخیر و هزینه است. ارائه منسجم و مستدل ادعا شانس موفقیت را به میزان زیادی افزایش می‌دهد.
• توجه به موارد پیشگیرانه در قرارداد: در هنگام عقد قرارداد نیز پیمانکار می‌تواند با درج شروطی در شرایط خصوصی، موضع خود را قوی‌تر کند. برای نمونه، تعیین صریح برخی ضرب‌الاجل‌ها برای تصمیم‌گیری کارفرما (مانند مهلت برای تصویب نقشه‌ها یا پاسخ به نامه‌ها) و تصریح این که تأخیر در تصمیم‌گیری به منزله تأیید خودکار یا مبنای مطالبه خسارت خواهد بود، می‌تواند بعداً در اثبات قصور کارفرما کمک کند. یا پیش‌بینی حق تعلیق کار توسط پیمانکار در صورت تأخیر طولانی کارفرما (مشابه بندهای تعلیق فیدیک و ماده 70 شرایط 5490) ابزار فشاری برای جلوگیری از تداوم قصور کارفرماست. البته استفاده از این حقوق نیازمند تصریح در قرارداد یا حداقل اجازه قانونی است.

در نهایت، پیمانکار باید بداند که بار اثبات ادعای تأخیر بر عهده اوست. بند 71-5 شرایط عمومی جدید به خوبی پشتوانه حقوقی را فراهم کرده است، اما این پیمانکار است که باید با مدیریت قرارداد فعالانه، هر قصور کارفرما را شناسایی، مستند و مطالبه نماید. ترکیب آگاهی حقوقی از مفاد پیمان (مثلاً آشنایی با بند 71-5 جدید و موارد مشابه در 4311 و فیدیک) با توانایی مستندسازی فنی و مالی تأخیرات، قوی‌ترین سلاح پیمانکار در پیگیری موفق یک ادعای تطویل مدت پیمان به شمار می‌رود. نتیجه این اهتمام، حفظ منافع پیمانکار و جلوگیری از متضرر شدن وی به دلیل قصور کارفرما خواهد بود.

نویسنده : آقای مهندس محمد مهراد