امکان جریمه تأخیر در انجام تعهدات پیمانکار به صورت مقطعی در EPC5490جدید و مقایسه با EPC5490قدیم و نشریه 4311

امکان جریمه تاخیر در انجام تعهدات پیمانکار به صورت مقطعی در EPC5490جدید و مقایسه با EPC5490قدیم و نشریه 4311

در پروژه‌های پیمانکاری به‌ویژه پروژه‌های بزرگ EPC (مهندسی، تأمین کالا و ساخت)، مسئله تأخیرات و چگونگی اعمال جریمه تأخیر از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. پرسشی که مطرح می‌شود این است که آیا می‌توان جریمه‌های دیرکرد را به‌صورت مقطعی (Milestone)، یعنی برای هر بخش از تعهدات (مانند طراحی، تأمین تجهیزات، اجرا) به تفکیک اعمال کرد یا اینکه جریمه تأخیر تنها در پایان کل پروژه و تحویل نهایی قابل لحاظ است. برای پاسخ، باید سه چارچوب قراردادی رایج را مقایسه کرد: شرایط عمومی پیمان نشریه 4311 قراردادهای سنتی ساخت، بخشنامه EPC 5490 نسخه قدیم (الگوی قدیمی قراردادهای طرح و ساخت صنعتی) و بخشنامه EPC 5490 نسخه جدید (الگوی به‌روز شده‌ی همین قراردادها در سال‌های اخیر). در این مقاله، با ارجاع دقیق به مفاد مواد هر سه سند، امکان تفکیک جریمه‌های تأخیر در مقاطع زمانی مختلف بررسی می‌شود. همچنین از منظر حقوقی ماهیت این نوع جریمه‌های مقطعی و سازگاری آن با اصول آزادی قراردادی و ماهیت قراردادهای الحاقی دولت ارزیابی خواهد شد. در پایان نیز یک جدول تطبیقی ارائه می‌گردد که تفاوت‌ها و تشابه‌های سه سند مذکور را در محورهای کلیدی نشان می‌دهد.

تعریف و مفهوم جریمه تأخیر مقطعی

جریمه تأخیر یا خسارت دیرکرد، وجهی است که پیمانکار در صورت تأخیر غیرمجاز در انجام تعهدات خود باید به کارفرما بپردازد. این وجه که در حقوق ایران مصداق «وجه التزام قراردادی» است، نوعی شرط کیفری محسوب می‌شود که به موجب آن طرفین توافق می‌کنند در صورت تخلف متعهد از انجام به‌موقع تعهد، مبلغی به عنوان خسارت پرداخت شود. مطابق ماده 230 قانون مدنی، اگر چنین شرطی ضمن عقد مقرر شود، دادگاه نمی‌تواند متخلف را به بیشتر یا کمتر از مبلغ توافق‌شده محکوم کند. بنابراین اصل مشروعیت اینگونه شروط (از جمله برای تأخیر در انجام تعهد) در نظام حقوقی ایران پذیرفته شده است. تنها در صورتی‌که میزان وجه التزام به شکل غیرمتعارف و گزاف تعیین شده باشد، ممکن است دادگاه به استناد عدم عقلایی بودن شرط، آن را تعدیل یا بی‌اعتبار کند.

منظور از جریمه تأخیر مقطعی آن است که پیمان به بخش‌های زمانی یا فازهای مستقلی تقسیم شود و برای هر بخش یا مقطع زمانی مهم (مثلاً اتمام طراحی، پایان تأمین تجهیزات، پایان عملیات اجرا) یک مهلت تعیین شود. در صورت تأخیر پیمانکار در هر مقطع، جدای از سایر بخش‌ها، خسارت تأخیر مربوط به همان مقطع به‌صورت مستقل محاسبه و اخذ گردد. این شیوه در تقابل با رویکرد سنتی است که فقط یک تاریخ پایان کلی برای کل کار در نظر می‌گیرد و اگر پروژه به‌موقع تکمیل نشود، آنگاه در پایان کار جریمه‌ای بابت کل مدت تأخیر غیرمجاز اخذ می‌شود. اعمال جریمه مقطعی می‌تواند مزایایی داشته باشد، از جمله ایجاد انگیزه برای تکمیل به‌موقع هر فاز و جلوگیری از انباشت تأخیر تا پایان پروژه؛ اما از سوی دیگر چون ممکن است برخی تأخیرات میانی در نهایت با اقدامات جبرانی جبران شوند، این پرسش حقوقی مطرح می‌شود که آیا اخذ جریمه بابت تأخیر مقطعی حتی در حالتی که پروژه در مدت مقرر نهایی تکمیل شده باشد، منصفانه و مشروع است یا خیر. برای پاسخ، باید مقررات سه سند یادشده را بررسی کنیم.

شرایط عمومی پیمان نشریه 4311

نشریه 4311 سازمان برنامه و بودجه، شامل شرایط عمومی پیمان برای قراردادهای سنتی  DBB است. در این شرایط عمومی، جریمه تأخیر صراحتاً در ماده 50 با عنوان “هزینه تسریع کار، خسارت تأخیر کار” ذکر شده است. بر اساس بند «ب» ماده 50، پس از آنکه مدت پیمان به پایان رسید و مشخص شد پیمانکار تأخیر غیرمجاز داشته (یعنی پروژه بیش از مدت اولیه به‌علاوه تمدیدهای مجاز به طول انجامیده است)، مهندس مشاور میزان تأخیر غیرمجاز را تعیین و پس از تصویب کارفرما، مبنای محاسبه خسارت قرار می‌دهد.  روش محاسبه در نشریه 4311 به صورت پلکانی وابسته به مقدار تأخیر است:

• اگر جمع تأخیر غیرمجاز تا یک‌دهم مدت پیمان باشد، برای هر روز تأخیر یک دوی هزارم (0.0005) مبلغ باقیمانده کار به عنوان خسارت محاسبه می‌شود. مبلغ باقیمانده کار عبارت است از مبلغ پیمان منهای کارهای انجام‌شده تا پایان مدت پیمان اولیه. این فرمول در واقع درصدی روزانه (معادل 0.05% در هر 10 روز) نسبت به ارزش کاری که در موعد مقرر انجام نشده، تعیین می‌کند.
• اگر جمع تأخیر غیرمجاز بیش از یک‌دهم و تا یک‌چهارم مدت پیمان باشد، برای دوره مازاد بر یک‌دهم تا یک‌چهارم، جریمه هر روز یک هزارم (0.001) مبلغ باقیمانده کار خواهد بود. به عبارتی شدت جریمه برای تأخیرات طولانی‌تر افزایش می‌یابد.
• اگر تأخیر غیرمجاز از یک‌چهارم مدت پیمان بیشتر شود، کارفرما حق فسخ پیمان را دارد مطابق ماده 46 شرایط عمومی با این حال، چنانچه علی‌رغم تجاوز تأخیر از یک‌چهارم مدت پیمان، پیمان ادامه یابد، حداکثر مجموع خسارت‌های تأخیر قابل دریافت از پیمانکار نمی‌تواند از جمع خسارت محاسبه‌شده تا یک‌چهارم مدت پیمان تجاوز کند. به بیان دیگر، سقف جریمه تأخیر در شرایط عمومی 4311 معادل خسارت مربوط به تأخیر 25% مدت پیمان است و تأخیرهای بیشتر از آن (در صورت ادامه پیمان) مشمول جریمه اضافی نمی‌شود. این حکم در جزء 3 بند «ب» ماده 50 صراحت دارد که هرگاه تأخیر از یک‌چهارم مدت بیشتر شود ولی پیمان ادامه یابد، مدت مازاد بر یک‌چهارم بدون دریافت خسارت منظور می‌شود. این مکانیزم عملاً سقفی برای جریمه پیش‌بینی می‌کند تا جریمه‌ها از حد معقول فراتر نرود.

نکته مهم درباره نشریه 4311 این است که جریمه تأخیر فقط به صورت کلی و در پایان کار محاسبه می‌شود. در متن ماده 50، ملاک محاسبه «در پایان کار» بودن تأخیر است و هیچ اشاره‌ای به تعیین جریمه برای تأخیر در بخش‌های میانی یا مراحل خاص پروژه نشده است. در واقع، پیمان 4311 معمولاً فقط یک تاریخ پایان برای تحویل موقت کل کار دارد و هر گونه تأخیر پیمانکار نسبت به آن تاریخ، پس از تکمیل پروژه محاسبه و جریمه می‌شود. اگر پیمانکار در طول اجرا برخی فعالیت‌ها را دیرتر از برنامه انجام دهد ولی نهایتاً پروژه در مدت مقرر به پایان برسد (با صرف حاشیه‌های زمانی یا تسریع سایر کارها)، طبق شرایط عمومی 4311 هیچ جریمه‌ای تعلق نمی‌گیرد زیرا ملاک، اتمام کل کار در مدت پیمان است. بنابراین امکان تفکیک جریمه تأخیر در مقاطع مختلف در چارچوب پیش‌فرض نشریه 4311 وجود ندارد. تنها راه، درج چنین موادی در شرایط خصوصی پیمان است. حتی ماده 50 در جزء 6 این امکان را لحاظ کرده که اگر در اسناد و مدارک پیمان میزان خسارت دیگری پیش‌بینی شده باشد، مطابق همان عمل شود؛ بدین معنا که کارفرما می‌تواند در شرایط خصوصی، نرخ‌های متفاوت یا موارد خاص برای خسارت تعیین کند. اما در عمل و رویه رایج 4311، جریمه دیرکرد منحصراً برای تأخیر در اتمام کل پروژه دیده شده و تفکیک مراحل مطرح نیست.

خلاصه اینکه در 4311

• اجازه صریحی برای جریمه مقطعی وجود ندارد؛
• جریمه تنها پس از اتمام پروژه (یا فسخ/ختم پیمان) و بابت تأخیر در تحویل کل کار محاسبه می‌شود؛
• سقف جریمه برابر حدود ۱۰٪ الی ۱۲٪ مبلغ پیمان (بسته به میزان کار باقیمانده) است که معادل جریمه ۲۵٪ تأخیر زمانی می‌باشد؛
• اگر کارفرما جریمه سنگین‌تری مدنظر داشته باشد یا بخواهد تأخیرات بخش‌های خاص را مشمول جریمه کند، باید در شرایط خصوصی تصریح شود.

بخشنامه EPC 5490 قدیم (الگوی قرارداد طرح و ساخت صنعتی قدیمی)

بخشنامه 5490 قدیم اولین الگوی یکپارچه قراردادهای طرح و ساخت صنعتی (EPC) در نظام فنی اجرایی ایران بود. این الگو به دلیل ماهیت EPC (که پیمانکار مسئول طراحی، تأمین کالا و اجرا به‌صورت توأم است) نیازمند پیش‌بینی سازوکارهای متفاوتی نسبت به پیمان‌های سنتی بود. یکی از این تفاوت‌ها، امکان تعیین ضرب‌الاجل‌های میانی برای هر بخش اصلی کار و اعمال جریمه در صورت تأخیر در آن‌ها است. در متن ماده 66 شرایط عمومی پیمان EPC 5490 قدیم به‌روشنی به این موضوع اشاره شده است:

(پیمانکار موظف به انجام کارها طبق برنامه زمان‌بندی پیوست پیمان است. هرگاه به دلیل قصور پیمانکار، در اتمام طبق برنامه کار یا قسمت‌های اصلی آن تأخیر پیش آید، خسارت تأخیر در تکمیل به‌موقع کار، به میزان تعیین‌شده در شرایط خصوصی، از پیمانکار وصول می‌شود).

این عبارت چند نکته مهم دارد: نخست آنکه پیمان EPC 5490 قدیم برای پروژه یک برنامه زمانی کلی به‌عنوان پیوست دارد که شامل جزئیات مقاطع زمانی قسمت‌های اصلی کار (Milestones) است. قسمت‌های اصلی کار معمولاً شامل مراحل مهندسی و طراحی، تأمین تجهیزات، ساختمان و نصب و گاه راه‌اندازی می‌باشد. بنابراین، در این الگو چند تاریخ تعهد مختلف برای اتمام هر بخش اصلی تعریف می‌شود. دوم اینکه متن ماده 66 تصریح می‌کند تأخیر در اتمام هر یک از این بخش‌های اصلی نیز در حکم تخلف از برنامه است و موجب تعلق خسارت می‌شود. به عبارت دیگر، الگوی 5490 اجازه داده است جریمه تأخیر به تفکیک هر بخش اعمال گردد و صرفاً منتظر پایان کل پروژه نماند. برای مثال، اگر پیمانکار بخش طراحی را با تأخیر تمام کند (حتی اگر هنوز زمان برای اجرای کل پروژه باقی باشد)، کارفرما می‌تواند طبق ماده 66 و شرایط خصوصی، بابت آن تأخیر مشخص از تضمین پیمانکار کسر کرده یا خسارت بگیرد. این مکانیزم برای پروژه‌های صنعتی حائز اهمیت است زیرا تأخیر در مراحل اولیه (مثلاً طراحی) می‌تواند بر مراحل بعدی اثر زنجیره‌ای داشته باشد و اگر منتظر پایان پروژه بمانیم ممکن است جبران زمان از دست‌رفته دشوار شود.

در بخشنامه 5490 قدیم، نرخ و میزان جریمه تأخیر مقطعی در خود شرایط عمومی تعیین نشده و به شرایط خصوصی پیمان واگذار شده است. ماده 66 می‌گوید «به میزان تعیین‌شده در شرایط خصوصی» خسارت تأخیر از پیمانکار دریافت می‌شود. این بدان معناست که کارفرما در هر قرارداد EPC باید در شرایط خصوصی مشخص کند برای هر روز (یا هر هفته) تأخیر غیرمجاز چه مبلغی جریمه در نظر گرفته شده است یا مثلاً چه درصدی از مبلغ پیمان یا بخش مربوطه کسر می‌شود. برخلاف نشریه 4311 که فرمول ثابتی را ارائه داده بود، 5490 قدیم انعطاف بیشتری به شرایط خصوصی می‌دهد تا متناسب با ویژگی‌های هر پروژه، رقم جریمه تعیین شود. در عمل، کارفرمایان معمولاً رقم جریمه را به صورت درصدی از ارزش کارهای انجام‌نشده یا مبلغ آن بخش پیمان در نظر می‌گیرند، یا رقم ثابت روزانه تعیین می‌کنند .مثلاً X ریال به‌ازای هر روز تأخیر در طراحی.

با این حال، سقف جریمه تأخیر در 5490 قدیم محدود شده است. در انتهای ماده 66 آمده است که مجموع مبالغ مربوط به این نوع تأخیرها از درصد معینی از مبلغ پیمان تجاوز نخواهد کرد. در متن بخشنامه جای خالی برای درج این درصد وجود دارد (… حداکثر  درصد مبلغ پیمان …) که باید در موافقت‌نامه پیمان تکمیل شود. به طور معمول در بسیاری از قراردادها این سقف را 10٪ مبلغ پیمان منظور می‌کنند، هرچند کارفرما می‌تواند مقدار متفاوتی نیز مقرر کند. افزون بر این، ماده 68 شرایط عمومی 5490 قدیم به کارفرما اجازه می‌دهد در صورتی که تأخیرات پیمانکار از حدی فراتر رود که وی را مستحق دریافت حداکثر خسارت قراردادی کند، پیمان را فسخ نماید. به بیان دیگر، اگر پیمانکار آنقدر تأخیر کرد که سقف جریمه (مثلاً 10٪) پر شود، کارفرما می‌تواند به جای ادامه پیمان و خسارت بیشتر، پیمان را وفق مقررات (اخطار و سپس فسخ به استناد تخلف) خاتمه دهد. این حکم مشابه همان محدودیت یک‌چهارم مدت در نشریه 4311 است، با این تفاوت که 5490 مستقیماً سقف ریالی جریمه را ملاک قرار داده است.

فلذا همانگونه که دیدیم این بخشنامه صراحتاً امکان اعمال جریمه تأخیر به تفکیک مراحل را تأیید می‌کند و آن را وابسته به برنامه زمانی مصوب پیمان می‌داند. جریمه می‌تواند در طی اجرای پیمان و پس از گذشت هر مهلت میانی اعمال شود، نه لزوماً منتظر پایان کل کار، البته در عمل معمول است که جریمه‌های مقطعی را از صورت‌وضعیت‌های پیمانکار یا از ضمانت‌نامه‌ها کسر کنند و تسویه نهایی را موکول به پایان پروژه نمایند. همچنین بخشنامه قدیم یک مکانیزم پاداش تسریع نیز در کنار جریمه پیش‌بینی کرده بود؛ ماده 5 موافقت‌نامه مقرر می‌داشت در صورت تکمیل پیش از موعد هر بخش کار، هزینه تسریع به پیمانکار پرداخت شود که نوعی تقارن تشویقی در برابر جریمه تأخیر است. سقف مجموع جریمه‌های تأخیر مقطعی در 5490 قدیم معمولاً درصد معینی (اغلب 10٪) از مبلغ پیمان است و این رقم در موافقت‌نامه قید می‌شود. بنابراین 5490 قدیم از هر دو جهت (اجازه اعمال جریمه به تفکیک و تعیین سقف کل) به موضوع توجه کرده است.

درج این شروط در پیمان‌های EPC مغایرتی با قواعد عمومی ندارد. چنین شرطی مصداق همان شرط وجه‌التزام است که به‌طور مستقل برای هر تعهد جزئی‌تر در پیمان منظور شده است. مطابق اصل آزادی قراردادها و ماده 10 قانون مدنی، طرفین می‌توانند هر شرط و تعهدی را که خلاف صریح قانون نباشد در قرارداد بگنجانند. شرط پرداخت خسارت در قبال تأخیر، نه تنها منع قانونی ندارد بلکه به تصریح ماده 230 قانون مدنی مورد حمایت قانونگذار است. هرچند قراردادهای پیمانکاری دولتی ماهیتاً الحاقی هستند (شرایط توسط سازمان برنامه تدوین و به پیمانکار دیکته می‌شود)، اما پس از امضای پیمان توسط پیمانکار، این شروط برای او الزام‌آور است. ایرادهایی نظیر خلاف عدالت بودن یا عدم تعادل قرارداد در برابر چنین شروطی معمولاً مسموع نیست، زیرا پیمانکار با علم به وجود شرط وارد رقابت و امضای پیمان شده است. فقط در صورتی‌که میزان جریمه به حد «وجه التزام غیرعقلایی» برسد ممکن است براساس قواعد عمومی (عدول از اصل لزوم به دلیل خلاف انصاف فاحش) قابل تعدیل باشد؛ اما تعیین سقف‌های معقول (۱۰٪ یا ۱۵٪ مبلغ پیمان) عموماً از این حدود فراتر نمی‌رود. همچنین بسیاری از صاحبان نظر مربوطه شرط جریمه دیرکرد در قراردادهای پیمانکاری را به عنوان شرط نتیجه، مشروع دانسته‌اند، چرا که نوعی توافق دو طرف بر جبران عدم النفع تأخیر یا ضررهای احتمالی ناشی از آن است و بر خلاف قواعد آمره شرع (مثل ربا) تلقی نمی‌شود. برخلاف خسارت تأخیر تأدیه دین پولی (که سال‌ها محل مناقشه بود)، خسارت تأخیر در انجام تعهد (مثلاً ساخت پروژه) ماهیت جبران عدم انجام به‌موقع کار را دارد و مقبولیت بیشتری در فقه امامیه یافته است.

بخشنامه EPC 5490 جدید

بخشنامه 5490 جدید ، ویرایش تازه‌ای از شرایط عمومی و خصوصی پیمان‌های EPC صنعتی است. در این نسخه ضمن به‌روزسانی و رفع برخی کاستی‌های نسخه قبل، ساختار کلی مقررات در خصوص تأخیرات و جریمه‌ها تغییر عمده‌ای نکرده است. ماده 66 شرایط عمومی پیمان در نسخه جدید همچنان به موضوع تأخیر در اتمام کار یا بخش‌های اصلی کار می‌پردازد و مشابه گذشته تأکید می‌کند پیمانکار موظف است کار را طبق برنامه زمان‌بندی مصوب انجام دهد و اگر در تاریخ‌های تعیین‌شده برای پایان کار یا قسمت‌های اصلی آن که در پیوست 14 پیمان مشخص شده‌اند تأخیر غیرمجاز رخ دهد، مشمول پرداخت خسارت تأخیر می‌شود. همچنین بند 5-4 موافقت‌نامه پیمان نیز عیناً همین مطلب را متضمن است که: در صورت تأخیر پیمانکار در اتمام به‌موقع کار یا قسمت‌های اصلی آن، با رعایت ماده 66 شرایط عمومی، پیمانکار ملزم به پرداخت خسارت تأخیر به میزان درج‌شده در شرایط خصوصی است. بنابراین اصل امکان جریمه مقطعی در مقیاس Milestone در EPC جدید نیز کاملاً حفظ شده و تصریح گردیده است.

یکی از بهبودهای مهم در بخشنامه جدید، افزودن تبصره‌ای در ماده 66 شرایط عمومی است که تکلیف حالات همپوشانی تأخیرات مقطعی و تأخیر نهایی پروژه را روشن می‌کند. بر اساس این تبصره: اگر تأخیر در اتمام قسمت‌های اصلی کار منجر به تأخیر در تحویل موقت کل کار گردد، با توجه به اینکه بابت تأخیر در اتمام آن قسمت‌های اصلی قبلاً خسارت تأخیر توسط پیمانکار پرداخت شده است، آن بخش از تأخیر در تحویل موقت که ناشی از تأخیر در قسمت‌های اصلی بوده، مشمول خسارت تأخیر مضاعف نخواهد شد. به بیان ساده، عدم احتساب دو‌باره‌ی جریمه برای یک مدت تأخیر واحد مورد تأکید قرار گرفته است. این قاعده مانع می‌شود که کارفرما بابت یک بازه تأخیر هم در هنگام تأخیر مقطع میانی و هم دوباره در انتهای کار جریمه بگیرد. برای مثال، اگر پیمانکار در تکمیل بخش طراحی 30 روز تأخیر داشته و این امر کل پروژه را نیز 30 روز عقب انداخته باشد، کارفرما ابتدا بابت آن 30 روز تأخیر طراحی از پیمانکار خسارت می‌گیرد و دیگر در زمان تحویل موقت نمی‌تواند دوباره بابت همان 30 روز (که علتش تأخیر طراحی بود) خسارت مطالبه کند. این تبصره که در نسخه قدیم به صراحت وجود نداشت، به عدالت قراردادی نزدیک‌تر است و از تنبیه مضاعف پیمانکار بابت یک تخلف واحد جلوگیری می‌کند.

در مورد نرخ جریمه و سقف آن، 5490 جدید همانند قبل عمل می‌کند. در موافقت‌نامه جای درج میزان جریمه روزانه/هفتگی در شرایط خصوصی و سقف کلی آن پیش‌بینی شده است. نمونه موافقت‌نامه 5490 جدید در بند 5-4، یک جای خالی برای درصد سقف جریمه دارد («… مجموع مبلغ مربوط به این نوع تأخیرها حداکثر …. درصد مبلغ پیمان …»). کارفرما می‌تواند این سقف را به دلخواه (متعارف با پروژه) تکمیل کند. معمولاً همچنان رقم ۱۰٪ مبلغ پیمان به عنوان سقف کل خسارت دیرکرد انتخاب می‌شود مگر آنکه دلایل خاصی برای تغییر آن باشد. از حیث پاداش تسریع نیز همچنان بند 5-5 موافقت‌نامه در نسخه جدید وجود دارد که مثلاً برای هر روز تسریع در تکمیل کار، رقمی به پیمانکار پرداخت می‌شود (با سقف درصدی معین از مبلغ پیمان). این نشان‌دهنده حفظ رویکرد تشویقی در کنار ضمانت اجرای تأخیر است.

یکی دیگر از تغییرات قابل ذکر در نسخه جدید، مربوط به حداکثر مسئولیت مالی پیمانکار است. در ماده 6 موافقت‌نامه 5490 جدید، حد مسؤولیت مالی پیمانکار در مقابل کارفرما معادل 100٪ مبلغ نهایی پیمان تعیین شده مگر آنکه در شرایط خصوصی رقم دیگری درج شود. این ماده 6 (مرتبط با ماده 74 شرایط عمومی) به همه تعهدات مالی پیمانکار اعم از خسارات، جرایم، ضمانت‌ها و… اشاره دارد. در نسخه قدیم معمولاً این عدد کمتر (مثلاً 30٪ مبلغ پیمان) منظور می‌شد. افزایش آن به 100٪ در نسخه جدید، بیانگر رویکرد سخت‌گیرانه‌تری است که سقف کلی مسئولیت پیمانکار را بالا برده است. البته این تغییر مستقیماً بر جریمه تأخیر مقطعی تأثیری ندارد، چرا که سقف مخصوص جریمه‌ها همان عدد درج‌شده در بند مربوطه (مثلاً 10٪) است. اما از منظر کلی، پیام‌آور آن است که پیمانکار EPC در نسخه جدید از لحاظ مالی با محدودیت کمتری در قبال ریسک‌ها مواجه است و باید دقت بیشتری در کنترل تأخیرات داشته باشد، زیرا در بدترین حالت تمامی مبلغ پیمان می‌تواند در معرض خسارات و مسؤولیت‌ها قرار گیرد.

فلذا بخشنامه 5490 جدید همان خط‌مشی نسخه قبل را در قبال تأخیرات پیمانکار دنبال می‌کند اجازه اعمال جریمه برای هر فاز اصلی پروژه با نرخ و شرایط توافق‌شده در پیمان، با سقف تجمعی معین و نیز پاداش برای تسریع. افزون بر آن، مقرره‌ی تازه‌ای اضافه شده که از تداخل مجازات‌ها جلوگیری می‌کند و تضمین می‌نماید که هر روز تأخیر تنها یک بار جریمه شود. از منظر حقوق قراردادها، این شفاف‌سازی جدید کاملاً در چارچوب اصل لزوم وفای به عهد تفسیر می‌شود؛ زیرا کارفرما نباید از یک روز تأخیر دوبار منتفع گردد. این تغییر را می‌توان تأثیری از دکترین عدالت قراردادی دانست که به متن شرایط عمومی راه یافته است.

در نهایت، بخشنامه EPC 5490 جدید با تأکید مجدد بر برنامه زمانی تفکیکی (پیوست 14) که مشتمل بر برنامه کلی بخش‌های کار و جزئیات مقاطع زمانی قسمت‌های اصلی است، نشان می‌دهد که زمانبندی مرحله‌ای و کنترل هر فاز جزء لاینفک این نوع پیمان‌هاست. لذا مقوله جریمه مقطعی کاملاً در دل این قراردادها جای دارد و از ابزارهای مدیریت پروژه برای کارفرما محسوب می‌شود.

مثال فرضی از اعمال جریمه تأخیر مقطعی در پیمان EPC

برای درک بهتر نحوه عملکرد جریمه مقطعی، یک پروژه فرضی EPC را در نظر بگیریم:

فرضیات پروژه: مدت کل پیمان 24 ماه (دو سال) تعیین شده است. طبق برنامه زمانی کلان (پیوست 14)، بخش طراحی و مهندسی باید ظرف 6 ماه نخست تکمیل شود؛ مرحله تأمین تجهیزات تا ماه دوازدهم؛ و عملیات ساختمان و نصب تا پایان ماه هجدهم انجام گردد. سپس 6 ماه پایانی برای راه‌اندازی و آزمایش‌ها و تحویل موقت کل پروژه (در ماه بیست و چهارم) در نظر گرفته شده است. در شرایط خصوصی پیمان، جریمه تأخیر به صورت روزانه مبلغ X (مثلاً ۵۰ میلیون ریال) برای هر روز تأخیر غیرمجاز در هر یک از بخش‌های سه‌گانه طراحی، تأمین یا اجرا تعیین شده و سقف کل جریمه‌ها نیز 10٪ مبلغ پیمان ذکر شده است.

سناریوی تأخیر: پیمانکار بخش طراحی را به جای 6 ماه، در 6 ماه و نیم (یعنی با 15 روز تأخیر) به اتمام می‌رساند. این امر باعث می‌شود مدارک طراحی با کمی تأخیر برای تأمین تجهیزات آماده شود. با این وجود پیمانکار با افزایش تلاش، توانسته است بخشی از این تأخیر را در مرحله تأمین جبران کند؛ مرحله تأمین تجهیزات به جای 12 ماه، در 12 ماه و 10 روز تکمیل می‌شود (10 روز تأخیر نسبت به برنامه). اجرای کارهای ساختمانی و نصب نیز به دلیل برخی مشکلات به 18 ماه و 20 روز کشیده می‌شود (20 روز تأخیر در فاز اجرا). در نهایت تحویل موقت کل پروژه به جای ماه 24، در ماه 24 و 20 روز انجام می‌گیرد؛ به عبارت دیگر، کل پروژه 20 روز دیرتر از مدت پیمان تکمیل شده است.

محاسبه جریمه: بر اساس مفاد پیمان EPC:

• 1. بابت تأخیر 15 روزه در فاز طراحی  که یک «قسمت اصلی کار» است  پیمانکار موظف به پرداخت جریمه است. برای هر روز ۵۰ میلیون ریال تعیین شده بود، لذا جریمه این بخش معادل 750 میلیون ریال خواهد بود که کارفرما می‌تواند آن را مثلاً از صورت‌وضعیت‌های مرحله بعد یا ضمانت‌نامه‌ها کسر کند.
  2. بابت تأخیر 10 روزه در فاز تأمین تجهیزات نیز جریمه به همان نسبت محاسبه می‌شود: 500 میلیون ریال 10 × 50 میلیون.
  3. تأخیر 20 روزه در فاز اجرا نیز مشمول جریمه مستقل است: 1000 میلیون ریال ۲۰ × ۵۰ میلیون.
  4. اکنون به تأخیر در تکمیل کل پروژه (تحویل موقت) نگاه می‌کنیم: کل پروژه 20 روز دیر تحویل شد. اما باید دقت کرد چه مقدار از این 20 روز ناشی از تأخیر در قسمت‌های اصلی بوده است. در مثال ما، تأخیر اجرای کار (20 روز) مستقیماً همان 20 روز تأخیر نهایی را رقم زده است. طبق تبصره ماده 66 در 5490 جدید، چون پیمانکار بابت آن 20 روز تأخیر اجرا قبلاً جریمه داده است، دیگر بابت تحویل موقت دیرتر، جریمه‌ای جداگانه برای همان 20 روز تکرار نمی‌شود. بنابراین کارفرما فقط همان جریمه‌های مقطعی (طراحی، تأمین، اجرا) را دریافت می‌کند و جریمه‌ای تحت عنوان تأخیر در اتمام کل پروژه به‌طور جداگانه تعلق نخواهد گرفت. البته اگر تأخیر نهایی پروژه بیش از مجموع تأخیرات فازها بود (مثلاً علل دیگری نیز در انتها دخیل می‌شد)، آن قسمت اضافه می‌توانست مبنای جریمه تأخیر تکمیل کل کار قرار گیرد. فرض کنیم در مثال ما به جای 20 روز، پروژه 30 روز دیر تمام می‌شد؛ در حالی‌که تأخیرهای مقطعی جمعاً 20 روز بود. آن‌گاه 20 روز از تأخیر نهایی ناشی از همان تأخیرات فازها بوده (که جریمه‌شان اخذ شده) ولی 10 روز مازاد به‌عنوان تأخیر جدید در تحویل کل پروژه تلقی می‌شد و کارفرما می‌توانست برای آن 10 روز اضافی نیز طبق شرایط عمومی (ماده 66) از پیمانکار خسارت تأخیر تکمیل کار بخواهد. بدین ترتیب هم حق کارفرما برای تمام تأخیرات محفوظ می‌ماند و هم هیچ بخشی از تأخیر دوبار جریمه نمی‌شود.

سناریوی جبران تأخیر: حال حالت دیگری را در نظر بگیریم که تأخیر مقطعی لزوماً منجر به تأخیر نهایی نشود. فرض کنیم پیمانکار 15 روز در طراحی تأخیر کرد، اما با بسیج نیروها توانست مرحله تأمین و اجرا را فشرده‌تر انجام داده و پروژه را نهایتاً بدون تأخیر در 24 ماه تمام کند. در چنین وضعی، بر اساس مفاد پیمان EPC، جریمه 15 روز تأخیر طراحی همچنان به قوت خود باقی است زیرا پیمانکار از برنامه مصوب در یک Milestone تخطی کرده است؛ حتی اگر پیامد نهایی آن تخلف (تأخیر در تحویل کل) با اقدامات جبرانی خنثی شده باشد. کارفرما از منظر قراردادی حق دارد آن 15 روز تأخیر در قسمت طراحی را که تعهد زمانی نقض شده تلقی کند و خسارت مربوطه را مطالبه نماید. این موضوع نشان می‌دهد جریمه مقطعی تا چه حد قاطع و بدون توجه به نتیجه نهایی قابل اعمال است؛ زیرا فلسفه آن بیشتر ضمانت اجرای تعهدات میان‌مرحله‌ای پیمانکار است تا جبران تأخیر تحویل بهره‌برداری. البته در عمل ممکن است کارفرما در چنین شرایطی (تحویل نهایی به‌موقع با وجود تأخیرات میانی) به لحاظ روابط کاری آتی یا انگیزه‌دهی، از اخذ جریمه مقطعی صرف‌نظر یا تخفیف دهد، ولی از منظر حقوقی ملزم به این گذشت نیست مگر آنکه در شرایط خصوصی چنین شرطی قید شده باشد.

مثال فوق نشان می‌دهد در قراردادهای EPC هر مقطع زمانی اساسی، حکم یک تعهد زمانی مستقل را دارد که عدم ایفای به‌موقع آن موجب مسئولیت قراردادی پیمانکار می‌شود. این امر در پروژه‌های پیچیده ضروری است تا پیمانکار همه بخش‌ها را با اهمیت برابر دنبال کند و نتواند تمام تأخیر را به انتهای پروژه موکول نماید. از سوی دیگر، کارفرما نیز باید مراقب باشد که برنامه زمانی و تعهدات میان‌مرحله‌ای را واقع‌بینانه تنظیم کند؛ زیرا هرچند پیمانکار به ظاهر تمامی ریسک تأخیر را می‌پذیرد، لیکن برنامه‌های غیرعملیاتی ممکن است منجر به جریمه‌های مکرر و تنش در حین اجرای پیمان شود.

از طرفی دیگر از منظر مبانی حقوق قراردادها، شرط جریمه دیرکرد مقطعی ماهیتاً تفاوتی با سایر شروط جزایی (وجه‌التزام) ندارد. این شرط بر پایه اصل آزادی اراده (ماده 10 قانون مدنی) معتبر است و قانونگذار نه تنها آن را ممنوع نکرده بلکه در ماده 230 به رسمیت شناخته است. پیمانکار با امضای پیمان قبول می‌کند که در صورت عدم ایفای هریک از تعهدات در مهلت مقرر، مبلغی بدهکار شود. این تعهد فرعی، پشتوانه تعهد اصلی زمانی اوست. درواقع وجه التزام نوعی توافق دو طرف است که به محض تحقق تخلف، دین ناشی از آن شرط بر ذمه متخلف مستقر می‌شود و نیازی به اثبات میزان خسارت نیست. بنابراین اخذ جریمه حتی اگر کارفرما واقعاً ضرر مالی مستقیمی از تأخیر نبیند، از نظر حقوقی موجه است؛ چرا که طرفین پیشاپیش خسارت عدم انجام به‌موقع را به صورت مقطوع تعیین کرده‌اند.

البته در تحلیل انصاف و عدالت، با اینکه تنها محدودی از قضات در ایران به آن اعتقاد دارند، باید تناسب جریمه با موضوع تعهد رعایت شود. اگر میزان جریمه برای یک بخش از کار بسیار گزاف و نامتناسب باشد (مثلاً جریمه‌ای برابر با کل ارزش آن بخش برای اندک تأخیر)، ممکن است دادگاه چنین شرطی را مصداق سوء استفاده از آزادی قراردادی بداند و آن را تعدیل یا بی‌اثر اعلام کند. این امر خصوصاً با توجه به الحاقی بودن پیمان‌های دولتی اهمیت دارد؛ چرا که پیمانکار قدرت چانه‌زنی بر سر شروط ندارد و ممکن است شرایط بسیار سنگینی بر او تحمیل شود. حقوق ایران با وجود اعتقاد به اصل حاکمیت اراده، در موارد استثنایی از جمله شروط غیرعقلایی یا مغایر نظم عمومی مداخله می‌کند. خوشبختانه در بخشنامه‌های 5490 با تعیین سقف معقول (10٪ یا حوالی آن) برای جریمه‌ها، از ابتدا از افراط جلوگیری شده است. به‌علاوه، خود سازوکار پلکانی در 4311 و حق فسخ پس از حد معین تأخیر، همه برای حفظ تعادل بین حقوق کارفرما و پیمانکار پیش‌بینی شده‌اند.

قراردادهای EPC به عنوان عقود الحاقی دولتی، آزمونی برای تعادل بین انعطاف‌پذیری اراده و اقتضائات اداری هستند. شروط جریمه مقطعی نمونه‌ای است که دستگاه دولتی برای حفظ منافع خود و پیشبرد به‌موقع پروژه‌ها وضع می‌کند. هرچند ظاهراً این شروط به سود مطلق کارفرماست، اما باید درنظر داشت پیمانکاران نیز با آگاهی از آن‌ها قیمت پیشنهادیشان را تنظیم می‌کنند و در واقع هزینه ریسک تأخیر را در قرارداد منظور می‌نمایند. چنین شرایطی از منظر اقتصاد قرارداد، کارفرما را در برابر تأخیر مصون می‌کند و پیمانکار را به برنامه‌ریزی دقیق وامی‌دارد. اصل آزادی قراردادها در اینجا در قالب شرایط عمومی لازم‌الاتباع بروز کرده که همه ملزم به رعایت آن هستند؛ زیرا خلاف آن توافق کردن معمولاً میسر نیست (جز در شرایط خصوصی با مجوز سازمان برنامه). با این حال، همین که پیمانکاران آزادند در مناقصه شرکت نکنند یا ریسک را قیمت‌گذاری کنند، نوعی توافق ضمنی با این شرایط حاصل می‌شود. بنابراین، از دید حقوقی وجود چندین تعهد زمانی در یک پیمان و تعیین جریمه جداگانه برای هرکدام، پدیده‌ای معتبر و پذیرفته شده است و لطمه‌ای به وحدت قرارداد یا الزامات قانونی نمی‌زند.

در یک نگاه کلان، جریمه تأخیر مقطعی تجلی تضمین اجرای تعهد است. پیام آن به پیمانکار این است که هر بخش از کار را جدی بگیرد. پیام آن به کارفرما این است که اگر پروژه در پایان با تاخیر مواجه شد، دست‌کم بابت تأخیرات هر بخش جبران مالی دریافت کرده و ابزار اعمال فشار در اختیار داشته است. البته ابزار جریمه نباید جای مدیریت فعال پروژه را بگیرد؛ بهترین حالت آن است که اصلاً جریمه‌ای اعمال نشود، چون پروژه به‌موقع پیش رفته است. اما وجود این ضمانت اجرا در متن قرارداد، پشتیبان مدیران پروژه در طرف کارفرما برای الزام پیمانکار به تهیه برنامه تفصیلی واقع‌بینانه، تخصیص منابع کافی در هر فاز و گزارش‌دهی مستمر پیشرفت خواهد بود.

جدول مقایسه‌ای میان نشریه 4311، بخشنامه 5490 قدیم و 5490 جدید

در جدول زیر، مقررات مربوط به جریمه تأخیر در سه سند فوق‌الذکر با محورهای اصلی مقایسه شده است:

فلذا با بررسی تطبیقی انجام‌شده مشخص می‌شود که اعمال جریمه تأخیر به شکل مقطعی و مرحله‌ای در چارچوب قراردادهای طرح و ساخت صنعتی (بخشنامه‌های 5490 قدیم و جدید) امری پذیرفته‌شده و مشروع است و صراحتاً در اسناد پیمان پیش‌بینی شده است. در این الگوها، پیمانکار متعهد به رعایت زمان‌بندی تفصیلی هر بخش از کار بوده و تأخیر در هر بخش می‌تواند مستقلاً منجر به مطالبه خسارت گردد. در مقابل، در شرایط عمومی پیمان‌های سنتی (نشریه 4311)، چنین مکانیسمی به صورت پیش‌فرض وجود ندارد و جریمه صرفاً بر مبنای تأخیر در اتمام کل پروژه محاسبه می‌شود.

هر سه نظام‌نامه برای جلوگیری از تجاوز خسارت از حد متعارف، سقفی را برای جریمه‌ها معین کرده‌اند  خواه به‌صورت فرمول زمانی مانند 4311 که عملاً سقف 25٪ مدت تأخیر را مقرر می‌کند یا به‌صورت درصدی از مبلغ پیمان (مانند 5490 که معمولاً 10٪ مبلغ پیمان را سقف قرار می‌دهد). همچنین در هر سه، چنانچه تأخیر از حد معینی فراتر رود، راهکار خاتمه پیمان/فسخ پیش‌بینی شده تا طرفین بیش از آن درگیر یک پیمان دچار تأخیر شدید نباشند.

از منظر حقوقی نیز شرایط هر سه سند با هم هم‌سو هستند: آنچه تفاوت دارد دامنه شمول شرط وجه التزام است، نه ماهیت آن. در EPC این شرط گسترده‌تر شده و تعهدات زمانی جزئی‌تر را در بر می‌گیرد، ولی در هر حال ماهیت وجه التزام تأخیر در هر سه یکسان و مورد حمایت قانون است. اصل آزادی قراردادی اقتضا می‌کند که طرفین بتوانند برای هر بخش از پیمان ضرب‌الاجل و جریمه تعیین کنند و مقررات نظام فنی و اجرایی کشور نیز دقیقاً در همین جهت توسعه یافته است. البته لازم است کارفرمایان و پیمانکاران به آثار عملی این شروط توجه کافی مبذول دارند: کارفرما نباید صرف وجود جریمه، از مدیریت و همکاری در حل مشکلات غافل شود و پیمانکار نیز نباید با اتکا به احتمال عدم مطالبه یا بخشودگی جریمه، تعهدات زمانی خود را سرسری بگیرد. بهترین نتیجه زمانی حاصل می‌شود که جریمه‌های مقطعی هرگز اعمال نشوند زیرا پروژه طبق برنامه پیش رفته است  اما وجود آن‌ها در قرارداد به مثابه یک شمشیر داموکلس، همواره محرک طرفین برای انجام درست تعهدات در سررسیدهای تعیین‌شده است.

در پایان، می‌توان گفت بخشنامه EPC 5490 جدید با حفظ مزایای نسخه قدیم و افزوده‌های اصلاحی (مانند منع جریمه مضاعف) به نحو بهتری دغدغه‌های حقوقی را پوشش داده است و امکان بهره‌گیری از ضمانت اجرای مالی تأخیرات را بدون ورود ضرر ناروا به پیمانکار فراهم ساخته است. نشریه 4311 نیز هرچند در ظاهر انعطاف کمتری در تفکیک مراحل دارد، اما با تنظیم مناسب شرایط خصوصی می‌توان آن را تا حدی بهبود داد. در هر صورت، آگاهی از جزئیات مقررات هر پیمان و استناد دقیق به مواد مرتبط (همان‌گونه که در این مقاله انجام شد) برای تدوین لوایح تأخیرات و حل‌وفصل اختلاف‌های احتمالی، امری ضروری است تا حقوق هیچ یک از طرفین تضییع نگردد.

نویسنده : آقای مهندس محمد مهراد