امکان جریمه تأخیر در انجام تعهدات پیمانکار به صورت مقطعی در EPC5490جدید و مقایسه با EPC5490قدیم و نشریه 4311

امکان جریمه تاخیر در انجام تعهدات پیمانکار به صورت مقطعی در EPC5490جدید و مقایسه با EPC5490قدیم و نشریه 4311

در پروژه‌های پیمانکاری به‌ویژه پروژه‌های بزرگ EPC (مهندسی، تأمین کالا و ساخت)، مسئله تأخیرات و چگونگی اعمال جریمه تأخیر از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. پرسشی که مطرح می‌شود این است که آیا می‌توان جریمه‌های دیرکرد را به‌صورت مقطعی (Milestone)، یعنی برای هر بخش از تعهدات (مانند طراحی، تأمین تجهیزات، اجرا) به تفکیک اعمال کرد یا اینکه جریمه تأخیر تنها در پایان کل پروژه و تحویل نهایی قابل لحاظ است. برای پاسخ، باید سه چارچوب قراردادی رایج را مقایسه کرد: شرایط عمومی پیمان نشریه 4311 قراردادهای سنتی ساخت، بخشنامه EPC 5490 نسخه قدیم (الگوی قدیمی قراردادهای طرح و ساخت صنعتی) و بخشنامه EPC 5490 نسخه جدید (الگوی به‌روز شده‌ی همین قراردادها در سال‌های اخیر). در این مقاله، با ارجاع دقیق به مفاد مواد هر سه سند، امکان تفکیک جریمه‌های تأخیر در مقاطع زمانی مختلف بررسی می‌شود. همچنین از منظر حقوقی ماهیت این نوع جریمه‌های مقطعی و سازگاری آن با اصول آزادی قراردادی و ماهیت قراردادهای الحاقی دولت ارزیابی خواهد شد. در پایان نیز یک جدول تطبیقی ارائه می‌گردد که تفاوت‌ها و تشابه‌های سه سند مذکور را در محورهای کلیدی نشان می‌دهد.

تعریف و مفهوم جریمه تأخیر مقطعی

جریمه تأخیر یا خسارت دیرکرد، وجهی است که پیمانکار در صورت تأخیر غیرمجاز در انجام تعهدات خود باید به کارفرما بپردازد. این وجه که در حقوق ایران مصداق «وجه التزام قراردادی» است، نوعی شرط کیفری محسوب می‌شود که به موجب آن طرفین توافق می‌کنند در صورت تخلف متعهد از انجام به‌موقع تعهد، مبلغی به عنوان خسارت پرداخت شود. مطابق ماده 230 قانون مدنی، اگر چنین شرطی ضمن عقد مقرر شود، دادگاه نمی‌تواند متخلف را به بیشتر یا کمتر از مبلغ توافق‌شده محکوم کند. بنابراین اصل مشروعیت اینگونه شروط (از جمله برای تأخیر در انجام تعهد) در نظام حقوقی ایران پذیرفته شده است. تنها در صورتی‌که میزان وجه التزام به شکل غیرمتعارف و گزاف تعیین شده باشد، ممکن است دادگاه به استناد عدم عقلایی بودن شرط، آن را تعدیل یا بی‌اعتبار کند.

منظور از جریمه تأخیر مقطعی آن است که پیمان به بخش‌های زمانی یا فازهای مستقلی تقسیم شود و برای هر بخش یا مقطع زمانی مهم (مثلاً اتمام طراحی، پایان تأمین تجهیزات، پایان عملیات اجرا) یک مهلت تعیین شود. در صورت تأخیر پیمانکار در هر مقطع، جدای از سایر بخش‌ها، خسارت تأخیر مربوط به همان مقطع به‌صورت مستقل محاسبه و اخذ گردد. این شیوه در تقابل با رویکرد سنتی است که فقط یک تاریخ پایان کلی برای کل کار در نظر می‌گیرد و اگر پروژه به‌موقع تکمیل نشود، آنگاه در پایان کار جریمه‌ای بابت کل مدت تأخیر غیرمجاز اخذ می‌شود. اعمال جریمه مقطعی می‌تواند مزایایی داشته باشد، از جمله ایجاد انگیزه برای تکمیل به‌موقع هر فاز و جلوگیری از انباشت تأخیر تا پایان پروژه؛ اما از سوی دیگر چون ممکن است برخی تأخیرات میانی در نهایت با اقدامات جبرانی جبران شوند، این پرسش حقوقی مطرح می‌شود که آیا اخذ جریمه بابت تأخیر مقطعی حتی در حالتی که پروژه در مدت مقرر نهایی تکمیل شده باشد، منصفانه و مشروع است یا خیر. برای پاسخ، باید مقررات سه سند یادشده را بررسی کنیم.

شرایط عمومی پیمان نشریه 4311

نشریه 4311 سازمان برنامه و بودجه، شامل شرایط عمومی پیمان برای قراردادهای سنتی  DBB است. در این شرایط عمومی، جریمه تأخیر صراحتاً در ماده 50 با عنوان “هزینه تسریع کار، خسارت تأخیر کار” ذکر شده است. بر اساس بند «ب» ماده 50، پس از آنکه مدت پیمان به پایان رسید و مشخص شد پیمانکار تأخیر غیرمجاز داشته (یعنی پروژه بیش از مدت اولیه به‌علاوه تمدیدهای مجاز به طول انجامیده است)، مهندس مشاور میزان تأخیر غیرمجاز را تعیین و پس از تصویب کارفرما، مبنای محاسبه خسارت قرار می‌دهد.  روش محاسبه در نشریه 4311 به صورت پلکانی وابسته به مقدار تأخیر است:

• اگر جمع تأخیر غیرمجاز تا یک‌دهم مدت پیمان باشد، برای هر روز تأخیر یک دوی هزارم (0.0005) مبلغ باقیمانده کار به عنوان خسارت محاسبه می‌شود. مبلغ باقیمانده کار عبارت است از مبلغ پیمان منهای کارهای انجام‌شده تا پایان مدت پیمان اولیه. این فرمول در واقع درصدی روزانه (معادل 0.05% در هر 10 روز) نسبت به ارزش کاری که در موعد مقرر انجام نشده، تعیین می‌کند.
• اگر جمع تأخیر غیرمجاز بیش از یک‌دهم و تا یک‌چهارم مدت پیمان باشد، برای دوره مازاد بر یک‌دهم تا یک‌چهارم، جریمه هر روز یک هزارم (0.001) مبلغ باقیمانده کار خواهد بود. به عبارتی شدت جریمه برای تأخیرات طولانی‌تر افزایش می‌یابد.
• اگر تأخیر غیرمجاز از یک‌چهارم مدت پیمان بیشتر شود، کارفرما حق فسخ پیمان را دارد مطابق ماده 46 شرایط عمومی با این حال، چنانچه علی‌رغم تجاوز تأخیر از یک‌چهارم مدت پیمان، پیمان ادامه یابد، حداکثر مجموع خسارت‌های تأخیر قابل دریافت از پیمانکار نمی‌تواند از جمع خسارت محاسبه‌شده تا یک‌چهارم مدت پیمان تجاوز کند. به بیان دیگر، سقف جریمه تأخیر در شرایط عمومی 4311 معادل خسارت مربوط به تأخیر 25% مدت پیمان است و تأخیرهای بیشتر از آن (در صورت ادامه پیمان) مشمول جریمه اضافی نمی‌شود. این حکم در جزء 3 بند «ب» ماده 50 صراحت دارد که هرگاه تأخیر از یک‌چهارم مدت بیشتر شود ولی پیمان ادامه یابد، مدت مازاد بر یک‌چهارم بدون دریافت خسارت منظور می‌شود. این مکانیزم عملاً سقفی برای جریمه پیش‌بینی می‌کند تا جریمه‌ها از حد معقول فراتر نرود.

نکته مهم درباره نشریه 4311 این است که جریمه تأخیر فقط به صورت کلی و در پایان کار محاسبه می‌شود. در متن ماده 50، ملاک محاسبه «در پایان کار» بودن تأخیر است و هیچ اشاره‌ای به تعیین جریمه برای تأخیر در بخش‌های میانی یا مراحل خاص پروژه نشده است. در واقع، پیمان 4311 معمولاً فقط یک تاریخ پایان برای تحویل موقت کل کار دارد و هر گونه تأخیر پیمانکار نسبت به آن تاریخ، پس از تکمیل پروژه محاسبه و جریمه می‌شود. اگر پیمانکار در طول اجرا برخی فعالیت‌ها را دیرتر از برنامه انجام دهد ولی نهایتاً پروژه در مدت مقرر به پایان برسد (با صرف حاشیه‌های زمانی یا تسریع سایر کارها)، طبق شرایط عمومی 4311 هیچ جریمه‌ای تعلق نمی‌گیرد زیرا ملاک، اتمام کل کار در مدت پیمان است. بنابراین امکان تفکیک جریمه تأخیر در مقاطع مختلف در چارچوب پیش‌فرض نشریه 4311 وجود ندارد. تنها راه، درج چنین موادی در شرایط خصوصی پیمان است. حتی ماده 50 در جزء 6 این امکان را لحاظ کرده که اگر در اسناد و مدارک پیمان میزان خسارت دیگری پیش‌بینی شده باشد، مطابق همان عمل شود؛ بدین معنا که کارفرما می‌تواند در شرایط خصوصی، نرخ‌های متفاوت یا موارد خاص برای خسارت تعیین کند. اما در عمل و رویه رایج 4311، جریمه دیرکرد منحصراً برای تأخیر در اتمام کل پروژه دیده شده و تفکیک مراحل مطرح نیست.

خلاصه اینکه در 4311

• اجازه صریحی برای جریمه مقطعی وجود ندارد؛
• جریمه تنها پس از اتمام پروژه (یا فسخ/ختم پیمان) و بابت تأخیر در تحویل کل کار محاسبه می‌شود؛
• سقف جریمه برابر حدود ۱۰٪ الی ۱۲٪ مبلغ پیمان (بسته به میزان کار باقیمانده) است که معادل جریمه ۲۵٪ تأخیر زمانی می‌باشد؛
• اگر کارفرما جریمه سنگین‌تری مدنظر داشته باشد یا بخواهد تأخیرات بخش‌های خاص را مشمول جریمه کند، باید در شرایط خصوصی تصریح شود.

بخشنامه EPC 5490 قدیم (الگوی قرارداد طرح و ساخت صنعتی قدیمی)

بخشنامه 5490 قدیم اولین الگوی یکپارچه قراردادهای طرح و ساخت صنعتی (EPC) در نظام فنی اجرایی ایران بود. این الگو به دلیل ماهیت EPC (که پیمانکار مسئول طراحی، تأمین کالا و اجرا به‌صورت توأم است) نیازمند پیش‌بینی سازوکارهای متفاوتی نسبت به پیمان‌های سنتی بود. یکی از این تفاوت‌ها، امکان تعیین ضرب‌الاجل‌های میانی برای هر بخش اصلی کار و اعمال جریمه در صورت تأخیر در آن‌ها است. در متن ماده 66 شرایط عمومی پیمان EPC 5490 قدیم به‌روشنی به این موضوع اشاره شده است:

(پیمانکار موظف به انجام کارها طبق برنامه زمان‌بندی پیوست پیمان است. هرگاه به دلیل قصور پیمانکار، در اتمام طبق برنامه کار یا قسمت‌های اصلی آن تأخیر پیش آید، خسارت تأخیر در تکمیل به‌موقع کار، به میزان تعیین‌شده در شرایط خصوصی، از پیمانکار وصول می‌شود).

این عبارت چند نکته مهم دارد: نخست آنکه پیمان EPC 5490 قدیم برای پروژه یک برنامه زمانی کلی به‌عنوان پیوست دارد که شامل جزئیات مقاطع زمانی قسمت‌های اصلی کار (Milestones) است. قسمت‌های اصلی کار معمولاً شامل مراحل مهندسی و طراحی، تأمین تجهیزات، ساختمان و نصب و گاه راه‌اندازی می‌باشد. بنابراین، در این الگو چند تاریخ تعهد مختلف برای اتمام هر بخش اصلی تعریف می‌شود. دوم اینکه متن ماده 66 تصریح می‌کند تأخیر در اتمام هر یک از این بخش‌های اصلی نیز در حکم تخلف از برنامه است و موجب تعلق خسارت می‌شود. به عبارت دیگر، الگوی 5490 اجازه داده است جریمه تأخیر به تفکیک هر بخش اعمال گردد و صرفاً منتظر پایان کل پروژه نماند. برای مثال، اگر پیمانکار بخش طراحی را با تأخیر تمام کند (حتی اگر هنوز زمان برای اجرای کل پروژه باقی باشد)، کارفرما می‌تواند طبق ماده 66 و شرایط خصوصی، بابت آن تأخیر مشخص از تضمین پیمانکار کسر کرده یا خسارت بگیرد. این مکانیزم برای پروژه‌های صنعتی حائز اهمیت است زیرا تأخیر در مراحل اولیه (مثلاً طراحی) می‌تواند بر مراحل بعدی اثر زنجیره‌ای داشته باشد و اگر منتظر پایان پروژه بمانیم ممکن است جبران زمان از دست‌رفته دشوار شود.

در بخشنامه 5490 قدیم، نرخ و میزان جریمه تأخیر مقطعی در خود شرایط عمومی تعیین نشده و به شرایط خصوصی پیمان واگذار شده است. ماده 66 می‌گوید «به میزان تعیین‌شده در شرایط خصوصی» خسارت تأخیر از پیمانکار دریافت می‌شود. این بدان معناست که کارفرما در هر قرارداد EPC باید در شرایط خصوصی مشخص کند برای هر روز (یا هر هفته) تأخیر غیرمجاز چه مبلغی جریمه در نظر گرفته شده است یا مثلاً چه درصدی از مبلغ پیمان یا بخش مربوطه کسر می‌شود. برخلاف نشریه 4311 که فرمول ثابتی را ارائه داده بود، 5490 قدیم انعطاف بیشتری به شرایط خصوصی می‌دهد تا متناسب با ویژگی‌های هر پروژه، رقم جریمه تعیین شود. در عمل، کارفرمایان معمولاً رقم جریمه را به صورت درصدی از ارزش کارهای انجام‌نشده یا مبلغ آن بخش پیمان در نظر می‌گیرند، یا رقم ثابت روزانه تعیین می‌کنند .مثلاً X ریال به‌ازای هر روز تأخیر در طراحی.

با این حال، سقف جریمه تأخیر در 5490 قدیم محدود شده است. در انتهای ماده 66 آمده است که مجموع مبالغ مربوط به این نوع تأخیرها از درصد معینی از مبلغ پیمان تجاوز نخواهد کرد. در متن بخشنامه جای خالی برای درج این درصد وجود دارد (… حداکثر  درصد مبلغ پیمان …) که باید در موافقت‌نامه پیمان تکمیل شود. به طور معمول در بسیاری از قراردادها این سقف را 10٪ مبلغ پیمان منظور می‌کنند، هرچند کارفرما می‌تواند مقدار متفاوتی نیز مقرر کند. افزون بر این، ماده 68 شرایط عمومی 5490 قدیم به کارفرما اجازه می‌دهد در صورتی که تأخیرات پیمانکار از حدی فراتر رود که وی را مستحق دریافت حداکثر خسارت قراردادی کند، پیمان را فسخ نماید. به بیان دیگر، اگر پیمانکار آنقدر تأخیر کرد که سقف جریمه (مثلاً 10٪) پر شود، کارفرما می‌تواند به جای ادامه پیمان و خسارت بیشتر، پیمان را وفق مقررات (اخطار و سپس فسخ به استناد تخلف) خاتمه دهد. این حکم مشابه همان محدودیت یک‌چهارم مدت در نشریه 4311 است، با این تفاوت که 5490 مستقیماً سقف ریالی جریمه را ملاک قرار داده است.

فلذا همانگونه که دیدیم این بخشنامه صراحتاً امکان اعمال جریمه تأخیر به تفکیک مراحل را تأیید می‌کند و آن را وابسته به برنامه زمانی مصوب پیمان می‌داند. جریمه می‌تواند در طی اجرای پیمان و پس از گذشت هر مهلت میانی اعمال شود، نه لزوماً منتظر پایان کل کار، البته در عمل معمول است که جریمه‌های مقطعی را از صورت‌وضعیت‌های پیمانکار یا از ضمانت‌نامه‌ها کسر کنند و تسویه نهایی را موکول به پایان پروژه نمایند. همچنین بخشنامه قدیم یک مکانیزم پاداش تسریع نیز در کنار جریمه پیش‌بینی کرده بود؛ ماده 5 موافقت‌نامه مقرر می‌داشت در صورت تکمیل پیش از موعد هر بخش کار، هزینه تسریع به پیمانکار پرداخت شود که نوعی تقارن تشویقی در برابر جریمه تأخیر است. سقف مجموع جریمه‌های تأخیر مقطعی در 5490 قدیم معمولاً درصد معینی (اغلب 10٪) از مبلغ پیمان است و این رقم در موافقت‌نامه قید می‌شود. بنابراین 5490 قدیم از هر دو جهت (اجازه اعمال جریمه به تفکیک و تعیین سقف کل) به موضوع توجه کرده است.

درج این شروط در پیمان‌های EPC مغایرتی با قواعد عمومی ندارد. چنین شرطی مصداق همان شرط وجه‌التزام است که به‌طور مستقل برای هر تعهد جزئی‌تر در پیمان منظور شده است. مطابق اصل آزادی قراردادها و ماده 10 قانون مدنی، طرفین می‌توانند هر شرط و تعهدی را که خلاف صریح قانون نباشد در قرارداد بگنجانند. شرط پرداخت خسارت در قبال تأخیر، نه تنها منع قانونی ندارد بلکه به تصریح ماده 230 قانون مدنی مورد حمایت قانونگذار است. هرچند قراردادهای پیمانکاری دولتی ماهیتاً الحاقی هستند (شرایط توسط سازمان برنامه تدوین و به پیمانکار دیکته می‌شود)، اما پس از امضای پیمان توسط پیمانکار، این شروط برای او الزام‌آور است. ایرادهایی نظیر خلاف عدالت بودن یا عدم تعادل قرارداد در برابر چنین شروطی معمولاً مسموع نیست، زیرا پیمانکار با علم به وجود شرط وارد رقابت و امضای پیمان شده است. فقط در صورتی‌که میزان جریمه به حد «وجه التزام غیرعقلایی» برسد ممکن است براساس قواعد عمومی (عدول از اصل لزوم به دلیل خلاف انصاف فاحش) قابل تعدیل باشد؛ اما تعیین سقف‌های معقول (۱۰٪ یا ۱۵٪ مبلغ پیمان) عموماً از این حدود فراتر نمی‌رود. همچنین بسیاری از صاحبان نظر مربوطه شرط جریمه دیرکرد در قراردادهای پیمانکاری را به عنوان شرط نتیجه، مشروع دانسته‌اند، چرا که نوعی توافق دو طرف بر جبران عدم النفع تأخیر یا ضررهای احتمالی ناشی از آن است و بر خلاف قواعد آمره شرع (مثل ربا) تلقی نمی‌شود. برخلاف خسارت تأخیر تأدیه دین پولی (که سال‌ها محل مناقشه بود)، خسارت تأخیر در انجام تعهد (مثلاً ساخت پروژه) ماهیت جبران عدم انجام به‌موقع کار را دارد و مقبولیت بیشتری در فقه امامیه یافته است.

بخشنامه EPC 5490 جدید

بخشنامه 5490 جدید ، ویرایش تازه‌ای از شرایط عمومی و خصوصی پیمان‌های EPC صنعتی است. در این نسخه ضمن به‌روزسانی و رفع برخی کاستی‌های نسخه قبل، ساختار کلی مقررات در خصوص تأخیرات و جریمه‌ها تغییر عمده‌ای نکرده است. ماده 66 شرایط عمومی پیمان در نسخه جدید همچنان به موضوع تأخیر در اتمام کار یا بخش‌های اصلی کار می‌پردازد و مشابه گذشته تأکید می‌کند پیمانکار موظف است کار را طبق برنامه زمان‌بندی مصوب انجام دهد و اگر در تاریخ‌های تعیین‌شده برای پایان کار یا قسمت‌های اصلی آن که در پیوست 14 پیمان مشخص شده‌اند تأخیر غیرمجاز رخ دهد، مشمول پرداخت خسارت تأخیر می‌شود. همچنین بند 5-4 موافقت‌نامه پیمان نیز عیناً همین مطلب را متضمن است که: در صورت تأخیر پیمانکار در اتمام به‌موقع کار یا قسمت‌های اصلی آن، با رعایت ماده 66 شرایط عمومی، پیمانکار ملزم به پرداخت خسارت تأخیر به میزان درج‌شده در شرایط خصوصی است. بنابراین اصل امکان جریمه مقطعی در مقیاس Milestone در EPC جدید نیز کاملاً حفظ شده و تصریح گردیده است.

یکی از بهبودهای مهم در بخشنامه جدید، افزودن تبصره‌ای در ماده 66 شرایط عمومی است که تکلیف حالات همپوشانی تأخیرات مقطعی و تأخیر نهایی پروژه را روشن می‌کند. بر اساس این تبصره: اگر تأخیر در اتمام قسمت‌های اصلی کار منجر به تأخیر در تحویل موقت کل کار گردد، با توجه به اینکه بابت تأخیر در اتمام آن قسمت‌های اصلی قبلاً خسارت تأخیر توسط پیمانکار پرداخت شده است، آن بخش از تأخیر در تحویل موقت که ناشی از تأخیر در قسمت‌های اصلی بوده، مشمول خسارت تأخیر مضاعف نخواهد شد. به بیان ساده، عدم احتساب دو‌باره‌ی جریمه برای یک مدت تأخیر واحد مورد تأکید قرار گرفته است. این قاعده مانع می‌شود که کارفرما بابت یک بازه تأخیر هم در هنگام تأخیر مقطع میانی و هم دوباره در انتهای کار جریمه بگیرد. برای مثال، اگر پیمانکار در تکمیل بخش طراحی 30 روز تأخیر داشته و این امر کل پروژه را نیز 30 روز عقب انداخته باشد، کارفرما ابتدا بابت آن 30 روز تأخیر طراحی از پیمانکار خسارت می‌گیرد و دیگر در زمان تحویل موقت نمی‌تواند دوباره بابت همان 30 روز (که علتش تأخیر طراحی بود) خسارت مطالبه کند. این تبصره که در نسخه قدیم به صراحت وجود نداشت، به عدالت قراردادی نزدیک‌تر است و از تنبیه مضاعف